Вы здесь: Главная страница - Все статьи - Сор из избы - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ на тему: «Проблематика защиты прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан»
Баннер

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ на тему: «Проблематика защиты прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан»

Vp57eY-BMPAУважаемые садоводы, дачники и огородники!
На ваш суд выносится диссертационное исследование - какими были, есть и должны быть (а вернее, не должны быть) правоотношения между нашими объединениями и органами государственной власти, местного самоуправления.

Также оно посвящено анализу нового Федерального закона № 217-ФЗ, который вступает в силу 1 января 2019 года. Многие понимают, что именно так, как это обстоит сейчас, отношения с государством строиться не должны, в частности, с его стороны имеет место избыточное вмешательство и контроль.
Сначала предполагалось, что для этого сайта текст следует переработать (популяризировать), но затем мы подумали, что грамотный и опытный "в наших делах" человек прорвется сквозь дебри юридического языка. Что будет непонятным - спрашивайте, мы разъясним.
Полная версия содержит 280 страниц текста. В виде сокращенного второго варианта (120 страниц) работа была защищена на кафедре Конституционного и международного права Юридического института СПбУТУиЭ.

Заранее благодарим за внимание. Ждем ваших комментариев и вопросов.

Консультанты проекта СНТ.РФ

НАТАЛЬЯ ВЛАДИМИРОВНА ДЖЕЛОМАНОВА - индивидуальная юридическая практика, специализация - защита прав НКО, садоводческих и дачных некоммерческих объединений. Председатель правления и юрист Дачного потребительского кооператива "ДСК Дюны".

 

 

Частное образовательное учреждение высшего образования
«Санкт-Петербургский университет технологий управления и экономики»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра Конституционного и международного права

Допустить к защите
заведующий кафедрой

____________ /_______________
«___» _____________ 201__ г.

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

на тему: «Проблематика защиты прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан»

Направление подготовки: 40.04.01. «Юриспруденция»
Направленность: Правозащитная деятельность

Выполнил (а) магистрант
ЗЭОм-Ю01-15-1 группы
3 курса заочного отделения
Джеломанова Н.В.
_______________________
(подпись)

Научный руководитель:
Кокорин И.С., к.ю.н.
_______________________
(подпись)

Санкт-Петербург
2018

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 

Глава 1. Защита прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений
граждан в аспекте их правового статуса и правоприменительной практики . . .
1.1 История становления законодательства о садовых товариществах и
дачно-строительных кооперативах в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2 Некоторые предпосылки нарушения прав садоводческих и дачных
некоммерческих объединений и возложения на них обязанностей,
возникшие в период 2001-2005 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3 Защита прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений
граждан в практике судов Санкт-Петербурга и Ленинградской области . . . .
1.4 Защита прав некоммерческих объединений граждан при проведении
мероприятий органами государственного контроля (надзора) . . . . . . . . . . . . .
1.5 Правовой статус садоводческих и дачных некоммерческих
объединений граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Глава 2. Перспективы защиты прав садоводческих и дачных некоммерческих
объединений граждан в аспекте изменений, внесенных в законодательство
в 2017 году, и последних законодательных инициатив Правительства РФ . . .
2.1 Правовой анализ положений Федерального закона «О ведении гражданами
садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений
в отдельные законодательные акты РФ» от 29.07.2017 № 217-ФЗ . . . . . . . . .
2.2 О перспективах защиты прав садоводческих и дачных некоммерческих
объединений граждан после вступления в силу Закона № 217-ФЗ . . . . . .
2.3 Перспективы развития садоводческих и дачных некоммерческих
объединений граждан в форме территориального общественного
самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Список использованной литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Приложение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 

ВВЕДЕНИЕ

Понятие «некоммерческие объединения граждан» как самостоятельное понятие в законодательстве Российской Федерации отсутствует, но его допустимо и приемлемо использовать, когда речь идет о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан в целом как обобщающее и объединяющее – согласно российскому классификатору ОКОПФ - три организационно-правовых формы, имеющих общие признаки: «садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое товарищество» (2 07 01), «садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое партнерство» (2 06 17), «садоводческий, огороднический и дачный потребительский кооператив» (2 01 20). Указанные некоммерческие объединения действительно занимают особое положение в российском законодательстве, поскольку на них не распространяются федеральные законы «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (согласно пункту 3 его статьи 1), «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ (по смыслу его статьи 7, содержащей исчерпывающий перечень организационно-правовых форм общественных объединений) и Закон РФ «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в РФ» от 19.06.1992 № 3085-1 (согласно его статье 2).


Общественные объединения могут создаваться только в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. Ни одна из перечисленных форм не применима к садоводческим, огородническим, дачным некоммерческим объединениям. Несмотря на такое особое положение, с некоммерческими организациями других организационно-правовых форм их объединяют общие признаки, главным из которых является то, что они не преследуют своей основной целью извлечение прибыли и вправе осуществлять только те виды экономической (предпринимательской) деятельности, которые соответствуют целям, прописанным в их уставах и при условии, что это прописано в их уставах.


Единственным действующим в настоящее время нормативно-правовым актом и в то же время специальным законом, регулирующим внутренние правоотношения в обсуждаемых объединениях, является Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» . Отметим, что в отличие от законов о других формах некоммерческих организаций он не содержит положений об обязанностях и ответственности поименованных в нем некоммерческих объединений как юридических лиц и государственном контроле (надзоре) за деятельностью такого юридического лица - только о правах таких объединений и об административной ответственности исключительно граждан (садоводов и дачников – статья 47 Закона № 66-ФЗ). Гражданский кодекс РФ содержит лишь положения, относящие такие объединения к определенным организационно-правовым формам с описанием их признаков.


По данным сельхозпереписи


Для более краткого изложения и при необходимости частого упоминания такого словосочетания как «садоводческие и дачные (а также огороднические) некоммерческие объединения граждан» далее по тексту предлагается вместо данного выражения в большинстве случаев использовать выражения «такие объединения», «обсуждаемые нами объединения» либо «СНТ и другие объединения», «объединения». При этом, разумеется, мы не имеем в виду «объединения граждан» в целом, как они понимаются в Конституции РФ – то есть все возможные организации, независимо от видов, типов и правовых форм.


Актуальность темы исследования. Автору не приходилось встречать научные труды, основанные на практике защиты прав и интересов таких объединений в судебном и внесудебном (административном) порядке, и касающиеся проблем, сопряженных с правоприменением в их отношении либо с правовой неопределенностью, присутствующей в законодательстве. Некоммерческим организациям в большей степени и садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в меньшей – посвящены различные диссертационные исследования, монографии и статьи, которые в обязательном порядке затрагивают правовой статус некоммерческих организаций, характеризующийся в первую очередь их специальной гражданской правоспособностью, реализация которой осуществляется исключительно в рамках их уставных целей.


Тем не менее, отсутствие единого научно-теоретического подхода к пониманию правового статуса обсуждаемых в данной работе объединений граждан делает актуальным выбор настоящей темы. Кроме того, актуальность исследования в части правового анализа положений Закона № 217-ФЗ, вступающего в силу с 01.01.2019 г., подкрепляется широким общественным резонансом, вызванным принятием данного Закона, и критикой в адрес его разработчиков. Необходимость постановки выявленных проблем вызвана также относительным отсутствием интереса к ним в юридическом сообществе, более откликающимся на проблемы, связанные с ведением бизнеса, лежащие в плоскости корпоративных правоотношений, договорного и обязательственного права.


Большинство правоведов и практикующих юристов не находят противоречий в законодательном регулировании правового статуса садоводческих и дачных некоммерческих объединений, однако отслеживание правоприменения в этой области выявляет проблемы и противоречия в производстве по делам (гражданское производство, производство по делам об административных правонарушениях), участниками которых они являются. Основные проблемы лежат в плоскости взаимодействия органов исполнительной власти с такими объединениями, следовательно, в настоящее время регулируются также нормами КАС РФ . Рассмотрение жалоб в административном порядке регулируется постановлениями правительства РФ, региональных органов исполнительной власти, муниципальных органов и утверждаемыми этими органами административными регламентами.


В современной юридической науке существует немалое количество вопросов, представляющих особый интерес для цивилистов и связанных с изучением института юридического лица. На протяжении долгих лет одной из сложнейших в отечественной науке гражданского права остается проблема сущности юридического лица. С трудностями, связанными с определением понятия юридического лица и его органов, с отсутствием единой концепции, объясняющей его природу, с несовершенной законодательной базой российская правовая наука сталкивается уже не одно десятилетие.


Также в основных законах (кодексах) РФ до сих пор отсутствует определение такого главенствующего понятия гражданского права как «хозяйствующий субъект». Только в единственном довольно специальном федеральном законе – Законе № 135-ФЗ дана дефиниция хозяйствующего субъекта. Такой пробел во взаимосвязи с неточностями законодательства в части правового статуса юридического лица отражается не только на правоприменении в отношении обсуждаемых объединений, но и на правоприменении в сфере гражданско-правовых отношений в целом.


Цели и задачи исследования. Достаточно объективно и глубоко проанализировать, тем более, разрешить поставленные автором вопросы в рамках такого исследования как магистерская диссертация не представляется возможным. Целью настоящего исследования является теоретическое осмысление правового статуса садоводческих и дачных некоммерческих объединений, определение его роли в механизме правосубъектности таких объединений, реализация которой осуществляется исключительно в рамках их уставных целей. Автором для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:


- обратить внимание широкого круга специалистов на факты правоприменительной практики, противоречащие общим принципам права;


- указать на проблемы, возникающие в процессе правовой защиты обсуждаемых объединений, и выявить причины возникновения данных проблем (неправильное правоприменение, несовершенство законодательства); выработать рекомендации по участию в процессах на стороне таких объединений;


- обосновать правомерность постановки вопроса о том, являются ли такие объединения субъектами гражданских правоотношений и гражданско-правовой ответственности в случае если не осуществляют предпринимательской деятельности;


- обосновать правомерность постановки вопроса о том, являются ли такие объединения субъектами административных правоотношений и административной ответственности в случае если не осуществляют предпринимательской деятельности;


- аргументировать утверждение о том, что к таким объединениям не могут предъявляться требования как к юридическим лицам (в толковании действующего законодательства) в случае если они не осуществляют предпринимательской деятельности;


- аргументировать необходимость пересмотра положений вступающего в силу 01.01.2019 г. Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ как не соответствующих общим принципам правового регулирования, необходимость внесения изменений в указанный Закон, иные законодательные акты;


- оценить стабильность существования и сохранение таких объединений в современных социальных, внутриполитических и экономических условиях и рассмотреть перспективы их постепенного перевода в форму территориального общественного самоуправления без образования юридического лица.
Объектом исследования послужил правовой статус обсуждаемых объединений и законодательство, его регулирующее. Предметом исследования – конкретные случаи правоприменения в отношении таких объединений со стороны органов исполнительной, законодательной и судебной власти, осуществляемого исходя из понимания и толкования органами государственной власти правового статуса таких объединений.


В своем исследовании автор опирался в первую очередь на труды отечественных цивилистов и современных специалистов в области конституционного, гражданского и административного права – С.Н.Братуся, И.А.Покровского, С.С.Алексеева, Е.А.Суханова, А.А.Иванова, А.В.Мелехина, Д.И.Степанова; на монографии, диссертационные работы и статьи, посвященные правовому статусу некоммерческих организаций – О.Н.Афанасьева, А.И.Бутовецкого, В.В.Солдатова, А.М.Пешехонова, Ю.А.Тихомирова, Д.А.Тристана, А.Ш.Хабибуллиной, О.Н.Шерстобоева, других; обзоры судебной практики российских судов, некоторые труды зарубежных исследователей.


Методологическая основа исследования. При выполнении магистерской диссертации автор пользовался общенаучными методами исследования: диалектическим, сравнительно-правовым, статистическим, социологическим, системным и конкретно-историческим подходами и иными методами анализа исследуемой проблематики.


Эмпирической основой исследования послужили российская судебная (судов общей юрисдикции и арбитражных) практика по вопросам правового регулирования (деятельности и имущественных прав обсуждаемых объединений и других некоммерческих организаций, досудебная и судебная практика, в том числе по делам, участником которых являлся и является автор), авторитетные мнения в обсуждениях на юридическом портале «Закон.ру», личный опыт и материалы автора по оказанию консультативной юридической помощи председателям и членам СНТ и других объединений, по ведению дел Дачного потребительского кооператива «ДСК Дюны» (поселок Белоостров Курортного района Санкт-Петербурга), письменные ответы должностных лиц и депутатов на запросы в органы исполнительной и законодательной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области, содержащие правовую позицию.


Магистерская диссертация подготовлена на Кафедре конституционного и международного права Юридического института (Частного образовательного учреждения высшего образования) Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, где проведено ее обсуждение. По теме исследования автором была опубликована статья в Сборнике научных трудов III Международной научно-практической конференции «Правозащитная деятельность в современной России: проблемы и их решение», проведена публичная лекция для председателей, юристов и членов некоммерческих объединений Санкт-Петербурга и Ленинградской области, размещены публикации на юридических порталах.


Положения выносимые на защиту


4. Исходя из вышеизложенного в пунктах 2 и 3, обсуждаемые объединения не могут являться также субъектами административных правоотношений и административной ответственности, что находит подтверждение в трудах по российскому административному праву.


5. Правоприменительная, в том числе судебная практика в отношении таких объединений в настоящее время находится в противоречии с основными принципами права, нормативно-правовым регулированием.


6. Отнесение таких объединений к организационно-правовой форме «товарищество собственников недвижимости» является неправомерным по ряду причин. В принятом Федеральном законе от 29.07.2017 № 217-ФЗ значительный ряд положений требуют пересмотра как неконституционные и противоречащие иным отраслям права в целях совершенствования законодательной базы.


Научная новизна исследования заключается в том, что в данном исследовании впервые рассматриваются вопросы гражданской и административной правосубъектности садоводческих и дачных (а также огороднических) некоммерческих объединений граждан, приводится критический анализ современного российского законотворчества по вопросам, затрагивающим права таких объединений, отслежена в значительной степени судебная практика, дана оценка перспективам развития объединений, существующих в определенных организационно-правовых формах.


Вышеперечисленное также характеризует и степень разработанности проблемы, незначительную, по оценке автора. Правоведение до настоящего времени не касалось вопросов, связанных с отношениями, возникающими у таких объединений с органами государственной власти, местного самоуправления (что является косвенным подтверждением понимания того, что к ним неприменимо понятие деликта). В недавний период парламентских слушаний и чтений по проекту Закона № 217-ФЗ законодательные основы вопроса вызвали более широкий интерес.


Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы в практике управления и ведения дел в обсуждаемых объединениях, в досудебной и судебной практике по защите их прав и интересов, в практике правоприменения в отношении таких объединений, законотворческой деятельности по вопросам, затрагивающим их права. Автору представляется необходимым разработать на основе диссертации и издать популяризированное руководство по ведению дел в объединениях и выстраиванию ими отношений в публичном правовом поле. Также предполагаются активные процессы в обществе по оспариванию положений принятого Закона № 217-ФЗ с того момента, когда он вступит в силу.


Вопросы, затронутые в настоящей работе, касаются как частного, так и публичного права, так как обсуждаемые объединения взаимодействуют не между собой, а в качестве контрагентов большей частью с ресурсоснабжающими организациями, то есть публичными акционерными обществами, которые являются государственными компаниями. Нарушение прав обсуждаемых объединений в форме решений, действия (бездействия), требующее юридической помощи и защиты, возникает главным образом со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления, должностных лиц подведомственных организаций, а при обращении в суд – также и со стороны судебных органов.


По мнению автора, поставленные в работе вопросы и выявленные проблемы требуют оценки не только со стороны юристов-правоведов, но и со стороны специалистов-экономистов. Анализ опыта законопроектной работы последних лет, направленной на совершенствование кодифицированного гражданского законодательства, показывает, что проблемы правосубъектности юридических лиц являются самыми острыми и неоднозначно понимаемыми среди юристов и экономистов, ученых и практиков.


Регулярное в течение нескольких последних лет выступление автора в качестве представителя, защитника на стороне садоводческих и дачных некоммерческих объединений (а также в качестве законного представителя Дачного потребительского кооператива «ДСК Дюны») позволило выявить вышеуказанные проблемы и придти к некоторым выводам, касающимся того, как именно органы исполнительной и судебной власти толкуют правовой статус обсуждаемых объединений и какие именно положения законодательства, возможно, подлежат уточнению и дополнению во избежание правоприменительных ошибок в дальнейшей практике.


Резюмируя изученные проблемы, можно отметить, что они проявляются, главным образом, в таких неправомерных ситуациях, как:


- привлечение садоводческих и дачных некоммерческих объединений как юридических лиц к административной ответственности органами федерального пожарного надзора, регионального экологического надзора, другими надзорными органами с назначением административных штрафов в размере до 250 тысяч рублей и более;


- привлечение к административной ответственности председателей таких объединений (не имеющих правомочий единоличного исполнительного органа, обязанных исключительно выполнять решения общего собрания в рамках своей компетенции) с назначением административного штрафа как на «должностное лицо»;


- согласование органами прокуратуры внеплановых надзорных проверок в отношении таких объединений; включение таких объединений в ежегодные сводные планы проведения плановых проверок субъектов предпринимательства региональными надзорными органами и территориальными органами прокуратуры и утверждение таких планов вышестоящими органами прокуратуры;


- предъявление прокурорами исков к таким объединениям в защиту прав неопределенного круга лиц, в то время как самостоятельный гражданский иск к прокурору гражданским законодательством и производством не предусмотрен;


- обязание таких объединений со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления к приватизации от их лица земель общего пользования, к уплате налога на земли общего пользования, к осуществлению за их счет отдельных либо комплексных кадастровых работ;


- обязание таких объединений органами Федеральной налоговой службы к регистрации либо перерегистрации их в порядке Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ в качестве юридического лица вместе с обязательным указанием вида и кода вида «основной» экономической деятельности, тем более и несмотря на то, что экономическую деятельность такие объединения не осуществляют и осуществлять не предполагают;


- обязание таких объединений органами Федеральной налоговой службы к сдаче периодической, в том числе годовой бухгалтерской отчетности, уплате необоснованных налогов, навязывание им функции налогового агента и уплаты страховых взносов во внебюджетные фонды из членских и целевых средств таких объединений;


- проблемы, возникающие не только при отказе таких объединений от подачи какой-либо отчетности (как правило, «нулевой», что само по себе излишне) в налоговые органы и внебюджетные фонды, Росстат, но даже при попытке перехода на упрощенную систему налогообложения;


- отказ банковских организаций (с государственным участием) от документарного обслуживания таких объединений близ их места нахождения или от полностью дистанционного обслуживания, в связи с чем для решения текущих вопросов многим приходится выезжать за несколько десятков километров;


- навязывание таким объединениям ресурсоснабжающими организациями (гарантирующими поставщиками, государственными компаниями) осуществления расчетов по потреблению коммунальных ресурсов на основании показаний коммунальных (общих) счетчиков с обязательным условием осуществления такой оплаты по безналичному расчету; обязание к заключению договоров энерго- и водоснабжения в порядке и по форме, которые применяются к хозяйствующим субъектам (коммерческим организациям);


- навязывание таким объединениям содержания на свои средства инфраструктуры, балансодержателями которой должны являться предприятия с государственным участием (вопреки тому, что СНТ и другие объединения никогда не обращались с заявлением о приватизации такого государственного имущества), и создания дополнительных объектов инфраструктуры на свои средства при необходимости реконструкции либо увеличении мощностей;


- согласие органов исполнительной власти – собственников инфраструктуры к приему на свой баланс объектов, относящихся по мнению этих органов к собственности обсуждаемых объединений, исключительно при условии приведения объектов в надлежащее состояние – ремонт, реконструкция, модернизация – за счет средств самих объединений (то есть граждан, населения);


- навязывание поддержки таких объединений в форме государственного субсидирования на конкурсной основе (50% на 50% вложенных средств) с жестким конкурсным отбором;


- неисполнение органами государственной власти, местного самоуправления функций, возложенных на них законодательством РФ, в части вопросов федерального, регионального и местного значения, касающихся жизнедеятельности поселков таких объединений;


- включение СНТ и других объединений в Единый Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства под видом микропредприятий (ведение Реестра осуществляется Федеральной налоговой службой);


– подтверждаемое судебной практикой необоснованное отклонение при рассмотрении дел судебными инстанциями любых доводов стороны садоводческого/дачного некоммерческого объединения, не подкрепляемое ссылками на нормы права;


- признание судебными инстанциями доказательными доводов органов исполнительной власти, местного самоуправления, сетевых компаний с государственным участием, унитарных предприятий о том, что инфраструктура садоводческих и дачных некоммерческих объединений, созданная до акционирования сетевых компаний и реорганизации государственных предприятий в переходный период 90-х гг., является якобы собственностью таких объединений (несмотря на отсутствие документального подтверждения приватизации ими объектов инфраструктуры – то есть, государственного имущества);


- несмотря на действующую с 2014 г. Федеральную адресную информационную систему (ФИАС РФ), по данным которой всем поселкам садоводческих и дачных объединений всех субъектов РФ придан статус населенного пункта – игнорирование данного факта региональными законодателями, в результате которого соответствующие изменения в законодательные акты не внесены;


- принятие не основанного на праве, вступающего в силу с 01.01.2019 г. Закона № 217-ФЗ.


В то же время по свидетельству некоторых федеральных и мировых судей никогда ранее середины 2000-х гг., а также при советском социалистическом строе, ни в судах ни в административном порядке такие объединения никто не привлекал к ответственности, ни к чему не обязывал, не выдвигал требований на административном уровне, не назначал штрафов некоммерческим организациям в том же размере, в каком они назначаются коммерческим организациям (это перечисление можно продолжать сколь угодно долго), что является одним из косвенных доказательств правомерности постановки автором вышеперечисленных вопросов. С чем связаны в настоящее время такие действия органов власти в государстве, вставшем 25 лет назад на путь демократического развития? В последние годы правления многих объединений постоянно вынуждены обращаться с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, в том числе ФНС РФ, администраций муниципальных образований и районов, не понимающих природу правового статуса и правомочий таких объединений, игнорирующих отсутствие у них законодательно установленных обязанностей.


Диссертационных работ на соискание ученой степени кандидата юридических наук по темам, затрагивающим обсуждаемые объединения, можно насчитать не более пяти за период с 2000 года; работы по темам, близким по содержанию, на соискание степени доктора наук – отсутствуют в картотеке.
Некоторые из обозначенных здесь проблем были подняты Профсоюзом садоводов России в выработанном 21.07.2017 г. «Правовом анализе законопроекта № 1160742-6, принятого во втором чтении в ГД ФС РФ». Профсоюзом были высказаны некоторые существенные замечания, которые нами поддерживаются, несмотря на то, что Профсоюз при этом не учитывал особенности правового статуса обсуждаемых объединений. В частности, в анализе законопроекта говорилось, что главной причиной продвижения данного закона явились изменения, внесённые в Гражданский кодекс РФ Федеральным законом от 05.05.2014 № 99, вступившим в силу 01.09.2014 г., которым были внесены изменения в статью 50 и пунктом 3 были определены только 11 организационно-правовых форм (далее по тексту – ОПФ), которые могут применять некоммерческие организации и в число которых не вошли ОПФ, применяемые многими из действующих садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, вместо которых законом признана теперь единственно возможная для них форма - товарищество собственников недвижимости.


Однако в силу норм статьи 123.12 ГК РФ такие товарищества могут создать только те граждане, у которых одновременно в собственности находятся и индивидуальные земельные участки и имущество общего пользования, в том числе и земли общего пользования (в общей долевой собственности). Согласно части 2 статьи 25 критикуемого законопроекта (ныне Закона № 217-ФЗ, не вступившего в силу) право собственности на недвижимое имущество, входящее в состав имущества общего пользования, возникает с момента государственной регистрации в соответствии в Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ . Таким образом, чтобы в соответствии с нормами законопроекта возможно было создать садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество, необходимы вышеуказанные условия. Однако у ранее созданных садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений имущество общего пользования, в том числе и земли общего пользования не были внесены в ЕГРП (в настоящее время - ЕГРН) в форме общей долевой собственности граждан, а если и были внесены в ЕГРП, то исключительно как собственность юридического лица.
Следовательно, в силу действующих теперь норм части 3 статьи 50 ГК РФ, зарегистрировать садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества с ОПФ «товарищество собственников недвижимости» невозможно в силу закона. Одновременно Закон № 217-ФЗ в части 5 статьи 25 устанавливает, что земельный участок общего назначения в границах территории ведения садоводства, огородничества подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории ведения садоводства, огородничества, пропорционально площади этих участков. То есть, даже опуская вопрос о том, насколько «правовым» явился критикуемый законопроект (в настоящее время принятый Закон № 217-ФЗ) – можно утверждать, что законодатель продемонстрировал свое полное непонимание вопроса и допустил несогласованность принятых им норм с действующими нормами.


Также Профсоюз садоводов обратил внимание на то, что законопроект фактически «уничтожает» не только все формы дачных объединений, но и огороднические товарищества, так как существует опасение, что жилые строения, возведенные на огородных земельных участках в соответствии с действующим Законом № 66-ФЗ, после принятия и вступления в силу проекта нового закона, который запрещает нахождение жилых строений на огородных участках, будут объявлены самовольными постройками и снесены без выплаты компенсаций. Законопроект не предусматривает проведение общего собрания в форме уполномоченных, указал Профсоюз, что может привести к распаду объединений численностью от 300 и более членов, так как обеспечить кворум на общем собрании будет затруднительно.


В то же время депутатом Государственной Думы А.В.Тумановым в соавторстве с П.В.Тришиной была ранее, в 2014 г. выпущена монография «Некоторые аспекты деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан», которая могла бы остаться без внимания, поскольку не содержит углубленного правового анализа, а представляет собой довольно поверхностные комментарии действующего законодательства. Однако авторами монографии высказывается предложение урегулировать законодательство по вопросам СНТ и других объединений «единообразно» с положениями Жилищного кодекса РФ о товариществах собственников жилья (далее – ТСЖ) в части долевого участия собственников в содержании общего имущества. Эта идея в дальнейшем оказалась заложенной в основу проекта закона №1160742-6, призванного заместить собой Закон № 66-ФЗ.


Здесь надо сразу отметить, что ТСЖ - это «искусственная» организационно-правовая форма, введенная как понятие в 90-е годы ХХ века и не имевшая аналогов ни в зарубежном ни в отечественном праве, тогда как обсуждаемые объединения не только существовали в советские годы в действительности, но и в качестве понятия присутствовали в законодательных актах, регулировавших внутренние правоотношения в дачно-строительных кооперативах и садоводческих товариществах. Новый закон о садоводстве, несмотря на положительные отзывы многих представителей законодательной и исполнительной власти в его адрес, не вносит ясность в правовое регулирование в сфере садоводства и дачного хозяйства по сравнению с действующим Законом № 66-ФЗ. Наоборот, в нем мы видим неграмотные, противоречивые, парадоксальные, в том числе и неправовые нормы. Кроме того, складывается впечатление, что государственные органы, переложив на плечи граждан содержание и создание общего имущества в многоквартирном доме, теперь намерены узаконить то же в отношении так называемого «имущества общего пользования» садоводческих и дачных некоммерческих объединений.


Выявленные в настоящей работе проблемы по мнению автора требуют более глубокого правового анализа и теоретического осмысления, что не может быть достигнуто в рамках магистерской диссертации и в отсутствие достаточной компетентности магистранта. Тем не менее, автором предпринята попытка максимально охватить не только выявленные проблемы, но и сделать основные выводы – с той целью, чтобы позиция автора была замечена.
Объем работы не позволяет рассмотреть отдельным вопросом (как частный случай нарушения прав таких объединений и особенностей их правовой защиты) выступление такого объединения в качестве истца либо ответчика по делу о задолженности его членов либо граждан, ведущих хозяйство в индивидуальном порядке, перед таким объединением, по делам об иных конфликтных ситуациях между объединением и индивидом. То же относится и к делам, по которым такое объединение является третьим лицом по гражданскому производству в споре между гражданами либо по административному производству в споре между гражданином и органом государственной власти, местного самоуправления.


Особая правовая ситуация складывается при конфликте между правлением и председателем правления, который не слагает прекращенные решением правления или общего собрания полномочия, что требует разбирательства в суде. В другом случае, собрание может выступить за переизбрание правления, но если правление откажет в проведении внеочередного собрания, либо собрание с кворумом собрать не удасться, суд может встать на сторону правления, так как по закону легитимным является собрание при кворуме, назначенное правлением. Ревизионная комиссия или инициативная группа в подобном случае также вправе обратиться в суд. Вопрос состоит в том, как следует расценивать данные ситуации – как защиту прав именно объединения или защиту прав его членов.


В единственном опубликованном Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, охватывающем 2010 - 2013 гг. (утв. Президиумом ВС РФ 02.07.2014) , согласно его преамбуле приведены: дела, связанные с членством в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях (о приеме, восстановлении и выходе из членов, а также о взыскании членских и других взносов; об исключении из членов и о возложении обязанности освободить земельные участки); дела о признании решений общего собрания недействительными; дела по искам о признании права собственности на земельные участки и (или) на объекты недвижимости, расположенные на землях таких объединений. Тем самым, Обзор не затрагивает дел той категории, которой уделяется внимание в настоящей работе.


Имея почти десятилетний опыт регулярной частной практики автор соглашается с авторитетным мнением правоведа, профессора конституционного и административного права НИУ ВШЭ Е.А.Лукьяновой о том, что в России отчасти, но фактически действует не закрепленное в кодексах РФ прецедентное право. В 2016 г. федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ обеспечена реализация Указа Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в РФ» . Мониторинг правоприменения проведен в соответствии с планом мониторинга правоприменения в РФ на 2016 год, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 28.08.2015 № 1664-р. Однако в Докладе за 2016 год приведен единственный пример правоприменения, причем в отношении не самих обсуждаемых объединений, а граждан, проживающих в садовых и дачных домах – это ссылка на постановления КС РФ № 7-П и № 13-П. Докладом эти случаи рассмотрения жалоб в 2008 и 2011 гг. отнесены к 2016 году в связи с тем, что парламентские чтения по проекту Закона № 217-ФЗ, затрагивающего вопрос регистрации по месту жительства, открыли его рассмотрение в ноябре 2016 г.


глава 1

Постановление Совета Министров РСФСР от 05.06.1986 № 251 «О мерах по дальнейшему развитию коллективного садоводства и огородничества в РСФСР»;

Постановление Совета Министров РСФСР от 31.03.1988 № 112 «Об утверждении Типового устава садоводческого товарищества»;

Закон РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 «О земельной реформе»;

Постановление Совета Министров РСФСР от 22.02.1991 № 110 «О предоставлении гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества и животноводства»;

Постановление Совмина РСФСР от 17.09.1991 № 493 (с изм. от 25.01.1999) «Об утверждении форм Государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»;

Постановление Правительства РФ от 19.03.1992 № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»;

Закон РФ от 23.12.1992 № 4196-1 «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»;

Указ Президента РФ от 23.04.1993 № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»;

Постановление Правительства РФ от 30.05.1993 № 503 «Об утверждении порядка купли-продажи гражданами РФ земельных участков»;

Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 (ред. от 25.01.1999) «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;

Указ Президента РФ от 11.12.1993 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»;

Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ»;

Указ Президента РФ от 07.06.1996 № 819 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств»;

Постановление Правительства РФ от 27.06.1996 № 758 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств»;

Указ Президента РФ от 02.04.1997 № 277 «О дополнительных мерах по сокращению налоговых льгот и отмене решений, приводящих к потерям доходов федерального бюджета».

До 1991 г. земля предоставлялась только в пользование, и в случае садоводств и дачных кооперативов – не конкретным гражданам, а учреждению, предприятию для коллектива индивидуальных застройщиков; далее следовали распоряжения исполкомов о «принудительной» организации индивидуальных застройщиков в садоводческие товарищества (СТ), дачно-строительные кооперативы (ДСК). При этом земельные участки под личные садовые дома и дачи формально не находились в пользовании членов садоводств и дачно-строительных кооперативов, а все они в совокупности с участками под дорогами, площадками, окружающими их лесополосами, под сооружениями инфраструктуры и т.п. оформлялись как единый землеотвод в бессрочное пользование садоводства, дачного кооператива. Генеральные планы таких поселков, однако, содержали не только разработанные красные линии границ общей территории, но и распланировку участков под отдельные дачи, садовые дома, параметры которых (и отдельных участков и строений) в обязательном порядке проходили периодический государственный учет силами бюро технической инвентаризации (БТИ).

Хотя земельные участки и даже строения не предоставлялись в собственность ни объединениям ни членам объединений, некоторые документы по обзору законодательства (подготовленные судами субъектов РФ) содержат неверное утверждение о том, что дачные и садовые строения могли быть в советские годы проданы гражданами, их владельцами – другим гражданам. Фактически, конечно, так и происходило, прежний хозяин строения продавал его новому хозяину, но юридически такая купля-продажа строений оформлялась через возвращение паевого взноса из средств дачного кооператива выбывающему (продавцу) и внесение эквивалента этого паевого взноса в кассу дачного кооператива вступающим в члены гражданином (покупателем). Выбывающему из членов садового товарищества также полагалась денежная компенсация, в некоторой степени аналогичная паю в кооперативе, но имеющая все же другую правовую природу (как компенсационная выплата стоимости строений и насаждений), например, по п.17 Типового устава 1966 г. в редакции 1974 г.:


«Лицу, выбывшему из членов товарищества, правление возвращает целевые взносы, внесенные на строительство общественных производственных помещений и сооружений, водоснабжение, электрификацию, устройство дорог и ограждение территории коллективного сада за учетом амортизационных отчислений, а новый член товарищества - будущий пользователь участка - возмещает стоимость насаждений и построек, находящихся на участке. Не возвращаются вступительные и членские взносы, внесенные на содержание рабочих и служащих товарищества, на культурные нужды, за ремонт общественных производственных построек, а также платежи, внесенные за пользование водой, электроэнергией и автотранспортом».


Понятие «производственные» здесь, разумеется, условное, садоводства не были колхозами, не сдавали «излишки» выращенного на своих участках ни в какое общее овоще- или плодохранилище. По типовому уставу СТ основной задачей СТ являлось удовлетворение потребностей самих садоводов в плодах и ягодах, а также организация отдыха членов СТ и их семей. (В редакции 1978 г. основной задачей СТ как общественной организации является создание коллективного сада и дальнейшее его развитие с целью дополнительного получения плодов, ягод и овощей, а также создание условий по улучшению проведения досуга, укреплению здоровья рабочих и служащих и приобщению к труду подростков).


По примерному уставу ДСК целью его учреждения было удовлетворение членов ДСК дачными помещениями путем возведения дачных строений на собственные средства кооператива, а также для последующей эксплуатации и управления этими дачами. Как мы знаем, дачи возводились на личные средства граждан, учитываемые в составе пая, а эксплуатация и управление сезонными дачами не были затратными: подразумевались оплата потребления электроэнергии и запуск поливного водопровода в летний сезон, вознаграждение счетоводу (бухгалтеру), сторожу.


При этом надо пояснить, что личные строения находились на балансе кооперативов и в кооперативной собственности, гражданин вместе с семьей мог лишь пользоваться строением, внеся за него пай (в случае кооператива). Но и это тоже было формальностью; в действительности застройщики попросту строили свои дачи на собственные средства, а готовые дома оформлялись в собственность кооператива, и балансовая стоимость дачи учитывалась в размере как бы внесенного за дачу пая – в сумме с балансовой стоимостью объектов сезонной инфраструктуры (в основном, летних водопроводов и насосных станций, строений для ведения приемов граждан правлением), принадлежавшей кооперативу, и поделенной поровну на всех его членов.

Описанное отчасти соответствовало законодательству, так как по Постановлению № 320 члены кооперативов и члены их семей могли лично принимать участие в строительстве жилых домов (для ЖСК) и дач (для ДСК); стоимость их трудовых затрат засчитывалась в сумму средств, подлежащих внесению в оплату стоимости строительства. (Однако известно, что в случае городских многоквартирных домов ЖСК члены кооперативов в строительстве многоэтажных домов, разумеется, не участвовали; случаи ЖСК, образованного с целью малоэтажного загородного строительства, для советского периода были совершенно не характерны).


Периодически должна была происходить инвентаризация силами кооператива (его ревизионной комиссии) и стоимость (размер) пая изменялась. Также раз в определенное количество лет инвентаризацию дачных строений производило БТИ. Дачно-строительные кооперативы (как потребительские кооперативы) и садоводческие товарищества (понятия «некоммерческое» отсутствовало в советском праве) были до образования РФ и появления в праве понятий коммерческих/некоммерческих организаций единственными организационными формами обсуждаемых нами объединений.


С периодическим отходом во внутренней политике СССР от «индивидуального» и развития ЖСК и дачных кооперативов 20.03.1958 г. было принято Постановление Совета Министров СССР № 320 - как ни странно, но основной законодательный акт, регулировавший во взаимосвязи с Постановлением Совмина РСФСР № 1125, утвердившим Примерный устав ДСК, внутренние правоотношения в дачных кооперативах вплоть до принятия Закона № 66-ФЗ. Заметим, что типовые уставы садоводства также являлись единственным регламентом для правоотношений, возникающих между членами садоводства. Данным актом устанавливалось, что дачно-строительные кооперативы (ДСК) организуются по ходатайствам предприятий, учреждений и организаций, регистрируются в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся по их решениям. Циркуляр Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 22.12.1953 № М-03-21442 дал разъяснения по частному случаю о порядке пользования земельным участком двумя и более членами ДСК, которые пользуются одним дачным строением.


Члену кооператива запрещалось передавать другому лицу занимаемое строение и обслуживающий его земельный участок, так как в кооперативе официально велась документальная очередность: дачу выбывшего гражданина, после которого никто не унаследовал пай (наследование паев в любом потребительском кооперативе регулировалось советским законодательством), кооператив передавал строго тому, кто на тот момент числился в очереди первым. В связи с этим, возвращаясь к фактической купле-продаже, нужно уточнить, что потенциальный продавец не мог «продать» дачу любому желающему, а только первому из стоявших на очереди.


Все ДСК формировались по производственному принципу, то есть при предприятиях, учреждениях, организациях с целью организованного отдыха их рабочих и служащих. Уставы дачно-строительных кооперативов должны были соответствовать Примерному уставу ДСК, утвержденному Постановлением Совета Министров РСФСР от 24.09.1958 № 1125. Регистрация ДСК происходила в исполкомах городских (поселковых) Советов депутатов трудящихся по месту нахождения тех предприятий, учреждений или организаций, при которых организовывались эти кооперативы. Соответственно их деятельность была под наблюдением и контролем исполкомов тех городских (поселковых) Советов депутатов трудящихся, на территории которых расположены соответствующие предприятия, учреждения и организации (а не тех исполкомов, на территории которых находились выстроенные кооперативом дачи).
Постановлением Совета Министров РСФСР от 18.03.1966 № 261 (тогда и появилась норма предоставления из расчета до 600 кв. метров, а в районах Сибири и Дальнего Востока - до 800 кв. метров на семью) предписывало Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и советам профсоюзов «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков», оно установило и порядок создания таких садоводческих товариществ.

Земельный кодекс РСФСР 1970 г. статьями 74-78 установил, что земельные участки для садоводства предоставляются «предприятиям, организациям и учреждениям», а не персонально гражданам, являющимся членами садоводческих товариществ. Товариществам разрешалось возводить постройки и сооружения общего пользования.


Важно то, что освоение территории коллективного сада могло быть начато только после утверждения горисполкомом или райисполкомом проекта ее организации, предварительно согласованного с органами архитектурно-строительного, санитарного и пожарного надзора. Крайне важно то, что ответственность за правильное осуществление садоводческим товариществом проекта организации территории коллективного сада в натуре возлагалась на руководителей предприятий, учреждений, организаций и фабрично-заводские (местные) комитеты профсоюза, то есть на лиц, обладающих реальными полномочиями, а не на «товарищество». Госстрой РСФСР обеспечил разработку типовых проектов садовых домиков (летнего типа). Госплан РСФСР с 1967 г. предусматривал в проектах планов развития народного хозяйства производство на предприятиях РСФСР сборных садовых домиков летнего типа для продажи их (в том числе, в кредит) членам садоводческих товариществ. Руководителям предприятий, учреждений и организаций, не в ущерб основной деятельности, было рекомендовано оказывать садоводческим товариществам помощь в закладке садов и благоустройстве их территорий за плату по договорам с правлениями товариществ. (Все перечисленное – согласно Постановлению № 261).


Однако первый Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих был утвержден еще Постановлением Совмина РСФСР от 15.10.1956 № 678. Кроме этого было несколько законодательных актов, утверждавших типовой устав и отменявших прежние: Приказ Министерства коммунального хозяйства РСФСР и Министерства сельского хозяйства РСФСР от 18.05.1966 г. № 161/227, Постановление Совмина РСФСР от 11.11.1985 № 517, Постановление Совмина РСФСР от 31.03.1988 № 112.


По п.9 Постановления Совмина РСФСР и ВЦСПС от 12.12.1977 № 623 постоянный контроль должен был осуществляться исключительно за соблюдением садоводческими товариществами их уставов, а также правил возведения строений на садовых участках - но это уже ответственность граждан, а не товарищества.


Начиная примерно с 1979 г. все отведенные ранее земли были переоформлены актами предоставления их в бессрочное пользование. Поскольку специальной формы такого акта для садоводств и ДСК не существовало, исполкомами использовалась форма акта «о предоставлении земельного участка в бессрочное пользование для капитального строительства и дальнейшей эксплуатации», который обычно служил для оформления участка при его предоставлении строительно-монтажным управлениям.


По п.9 Постановления № 562 устанавливалось, что работы по строительству и ремонту летних садовых домиков и иных строений, мелиорации земель, строительству дорог, электрификации, водоснабжению, транспортному обслуживанию и другие работы, выполняемые для садоводческих товариществ предприятиями и организациями, для которых оказание платных услуг населению не является основной деятельностью, осуществляются в порядке, предусмотренном Постановлением Совета Министров СССР от 31.07.1985 № 716 «О мерах по расширению платных услуг населению, предоставляемых предприятиями и организациями, для которых оказание этих услуг не является основной деятельностью», и учитываются в объеме реализации платных услуг населению, оказываемых этими предприятиями и организациями. Таким образом, в 80-е гг. в отличие от предыдущих десятилетий обеспечение новых садоводств инфраструктурой было переложено на самих садоводов, а не на госорганизации, в которых они трудились. Такое решение было принято, видимо, исходя из некоторого «бума» создания новых товариществ и выделения им землеотводов, который действительно начался в 80-е гг., но на фоне ухудшающейся экономической ситуации в стране.


Затем последовало Постановление Совета Министров РСФСР от 05.06.1986 № 251, где подчеркивалось проведение за счет средств садоводческих товариществ мелиоративных, агрохимических и других работ по улучшению земель, выделенных этим товариществам (п.2), и важно отметить, что под «средствами товариществ» все-таки подразумевались не средства граждан – их членов, а бюджетные средства, выделенные товариществам.


По ст.4 Закона РСФСР о земельной реформе, которая началась еще в период до образования РФ, в собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки. Но по ст.5 для ведения коллективного садоводства и огородничества земельные участки теперь изначально передавались или переоформлялись в коллективную (совместную или долевую) собственность, а о том, что в коллективных садоводствах разрешается возводить жилые дома, Закон умалчивал. Ст.ст.8 и 9 устанавливали передачу ранее предоставленных земель в собственность бесплатно. Ст.66 ЗК РСФСР 1991 г. уже предусматривала, что земельные участки для коллективного садоводства и огородничества предоставляются местными Советами в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в пользовании самих садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ. Данная статья действовала вплоть до вступления в силу нового ЗК РФ от 25.10.2001 .


По п.2 Постановления Совета Министров РСФСР от 22.02.1991 № 110 Государственному комитету РСФСР по земельной реформе и его органам на местах совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР и другими заинтересованными министерствами и ведомствами было постановлено обеспечить проведение землеустроительных и иных работ, связанных с выделением гражданам земельных участков для садоводства, огородничества и животноводства. Это и было началом предоставления в РФ земельных участков под ИЖС. Было утверждено Положение о порядке предоставления гражданам земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов, а также для ведения садоводства, огородничества и животноводства. По п.4 Постановления Правительства РФ от 19.03.1992 № 177 на средства бюджета должно было быть обеспечено и проведение землеустроительных работ, связанных с оформлением и выдачей свидетельств о праве собственности на землю, договоров аренды земель и временного пользования землей.


Заявления о предоставлении земельных участков для садоводства, огородничества подавались в рабочие комиссии. Они, в свою очередь, формировали товарищества и подбирали земельные участки. На основании решения комиссии соответствующий комитет по земельной реформе и земельным ресурсам подготавливал материалы о предоставлении земельного участка и вносил их на рассмотрение Совета народных депутатов, его президиума или исполнительного комитета при передаче им этих прав. При этом установление границ участков (а не предоставление участков на каком-либо вещном праве) в натуре и подготовка необходимых данных для выдачи государственного акта на право владения земельным участком ставились в обязанность органам архитектуры. О наличии земельных участков для садоводства, огородничества и животноводства, месте их нахождения и размерах извещалось в средствах массовой информации. Так впервые была закреплена возможность получить садовый участок для любого гражданина, а не для работника определенной организации. Товарищества теперь формировала комиссия, состоящая из представителей соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов, комитета по земельной реформе и земельным ресурсам, комитета по экологии и природопользованию. Также пока сохранялся и принцип выделения земли под товарищество работникам одной организации (учреждения).


Итак, до 1991 г. участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товариществам, кооперативам на праве постоянного (бессрочного) пользования, права самих граждан на земельные участки никак не фиксировались, а правоустанавливающие документы на них не выдавались. Социально-экономические реформы 90-х гг. XX в. создали условия для развития частных земельных отношений и изменили систему предоставления земельных участков. Приоритетным стало право частной собственности граждан на землю, требующее должного оформления. В настоящее время, исходя из содержания ст.4 Закона № 66-ФЗ, правами на садовые земельные участки обладают граждане-члены, пайщики таких объединений и граждане, ведущие садовое хозяйство в индивидуальном порядке, а также и само объединение в отношении земель общего пользования. Закон № 66-ФЗ разграничил товарищество, потребительский кооператив и партнерство по вопросу принадлежности имущества общего пользования, в том числе недвижимости (земельные участки впоследствии также стали относить к недвижимому имуществу - «объекты недвижимости, в том числе земельные участки»).


Распоряжаться имуществом, находящимся в общей совместной собственности, члены товарищества могут по ГК РФ исключительно по согласию всех членов независимо от того, кем из участников совершается сделка по распоряжению имуществом, и такую сделку вправе совершить любой из сособственников. Но совершенная одним из участников совместной собственности сделка, связанная с распоряжением общим имуществом, может быть признана недействительной по требованию остальных участников по мотивам отсутствия у совершившего сделку участника необходимых полномочий, но только в случае, если доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об этом. И это довольно опасная ситуация для объединения, поскольку обосновать такое доказательство в суде затруднительно, а значит, любой сособственник имущества теоретически может распорядиться им по своему усмотрению.


Кроме того, такое положение трудно распространить на товарищества, созданные до начала действия Закона № 66-ФЗ, так как согласно постановлениям о типовом уставе и другим, имущество (кроме малоценного либо сезонного и уже значительно к 90-м гг. самортизированного) – а это, по сути, были электролинии и другие опасные объекты – не могло находиться в собственности членов (в случае ДСК – в собственности ДСК), а как правило, являлось государственным (и находилось на балансе государственных предприятий). После появления частной собственности товарищества и члены товариществ никак не оформляли свое право на какое-либо, тем более, государственное имущество, и не регистрировали такое право в порядке, установленном Законом № 122-ФЗ.


В последней редакции п.9 Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 отметим следующий абзац: «При отсутствии чертежа границ земельного участка соответствующий комитет по земельным ресурсам и землеустройству в месячный срок после государственной регистрации права собственности на землю производит установление и оформление границ земельного участка и выдает собственнику копию чертежа границ участка». Таким образом, считалось допустимым регистрировать право на землю до установления границ оформляемого в собственность участка; также перечисленные акты не содержат норм об обязательности такого оформления через договор передачи земли от государственного органа, муниципалитета. Однако в действительности, особенно в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, уполномоченные органы отказывали в подготовке документов и регистрации права собственности в отсутствие утвержденных границ земельного участка (осуществления кадастровых работ за счет заявителя-гражданина) не только после 1999 г., но и отказывают по сей день, несмотря на то, что осуществление кадастровых работ является государственной функцией, а не услугой, и должно периодически проводиться на средства бюджета раз в несколько лет, как ранее – инвентаризация земель и строений.


Согласно п.9 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Закона № 122-ФЗ, имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРН (ранее – ЕГРП) на недвижимое имущество и сделок с ним. На сегодняшний день существует большое количество разнообразных форм свидетельств на земельные участки, которые признаются действующим и на основании которых до сих пор можно оформить право собственности в соответствии с действующим законодательством. Это обстоятельство судам необходимо учитывать при рассмотрении земельных споров.


Таким образом, исторически законодательство регулировало правоотношения большей частью внутри садоводств и дачных кооперативов; нам известны и легко представить себе возможные в прошлом конфликты между объединением (его правлением) с одной стороны и членами объединения с другой; при этом мы не получаем никакого представления о правовых конфликтах, возникавших у объединений как у «юридических лиц» с органами советской власти. Судя по всему, такая правоприменительная практика в этом историческом периоде отсутствует, так как не приходилось оспаривать решения и действия государственных органов, затрагивающие правомочия садоводств и дачных кооперативов.


Какие именно дела с участием садоводств и дачных кооперативов рассматривали советские суды, мы узнаём из Постановления Пленума ВС РСФСР от 02.08.1972 № 3 о применении судами РСФСР законодательства при разрешении споров, связанных с деятельностью садоводческих товариществ. Судебному рассмотрению подлежали гражданские дела по спорам, возникающим между садоводческими товариществами и их членами, связанные с освоением и пользованием садовыми участками. Судам были подведомственны, в частности, дела: по искам правления товарищества об освобождении садового участка и садового домика; по искам членов товарищества с подобными требованиями; по искам выбывших о возврате взносов; по искам супругов к супругу, который являлся членом товарищества о разделе имущества – преимущественно это были дела, по которым товарищество выступало третьим лицом в гражданском споре на стороне одного из участников. В Постановлении упоминаются, однако, и споры, связанные с исполнением долговых обязательств, а также трудовые споры с лицами по правилам КЗоТ и ГК РСФСР в случае заключения договоров гражданско-правового характера. Интересно отметить, что упоминается и статья 445 ГК РСФСР, согласно которой СТ как работодатель отвечает перед гражданами своими средствами и имуществом в случае порчи имущества граждан работниками СТ (однако имущество и средства СТ складывается из взносов этих же граждан – членов СТ).


В уставах ДСК – никаких обязанностей как юридического лица, только права, условия заключения сделок, ответственность по обязательствам всем своим имуществом. Кстати говоря, в те времена ДСК и мог отвечать своим имуществом, так как имуществом были дачные строения. Что касается садовых товариществ, то в их типовом уставе было прописано: садоводческое товарищество пользуется правами юридического лица, может заключать договоры, связанные с предусмотренной Уставом деятельностью товарищества (как указано выше, «деятельностью» было – организация отдыха, досуга и т.п.). Далее сравнение уставов ДСК и СТ продолжим в таблице 1.


Таб.1. Сравнительная таблица положений уставов, утвержденных для дачно-строительного кооператива и садового товарищества

Примерный устав ДСК, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 24.09.1958 № 1125 Типовой устав СТ, утвержденный

Постановлением Совета Министров РСФСР от 15.10.1956 № 678

Кооператив со времени регистрации его устава в исполкоме местного Совета депутатов трудящихся приобретает права юридического лица.

Садоводческое товарищество пользуется правами юридического лица, может заключать договоры, связанные с предусмотренной Уставом деятельностью товарищества.

Кооператив пользуется печатью с обозначением своего наименования. Правление кооператива имеет право распоряжаться наличными средствами дачно-строительного кооператива, имеющимися на текущем счете в банке (не путать кассовую и банковскую наличность). Садоводческое товарищество имеет свой текущий счет, штамп и печать. Все денежные средства товарищества хранятся на текущем счете в кредитном учреждении или сберегательной кассе (вероятно, что «все» здесь означает – за вычетом лимита остатка кассы).

Кооператив отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

По своим обязательствам садоводческое товарищество отвечает всем принадлежащим ему общественным имуществом.

Правление кооператива имеет право распоряжаться наличными средствами дачно-строительного кооператива, имеющимися на текущем счете в банке, в соответствии с финансовым планом, утвержденным общим собранием членов кооператива. Расходование средств производится по документам, подписанным председателем правления и бухгалтером (казначеем), согласно утвержденной смете.

Дачно-строительный кооператив организуется по ходатайству предприятия, учреждения или организации при исполкоме городского (поселкового) Совета депутатов трудящихся (по месту нахождения предприятия, учреждения, организации) на основании его решения. Принятый собранием устав регистрируется в исполкоме местного Совета депутатов трудящихся, который вынес решение об организации кооператива.

Кооператив осуществляет свою деятельность под наблюдением и контролем исполкома местного Совета депутатов трудящихся, зарегистрировавшего его устав. Работа товарищества осуществляется под руководством профсоюзных комитетов предприятий, учреждений, организаций и контролем исполкома городского, поселкового Совета депутатов трудящихся по месту нахождения земельного участка.

Устав садоводческого товарищества после его утверждения общим собранием (конференцией) членов товарищества представляется на регистрацию в исполком городского или поселкового Совета депутатов трудящихся, на территории которого отведен земельный участок под сад.

Дачные строения, возведенные кооперативом, принадлежат ему на праве кооперативной собственности и не могут быть проданы или переданы как в

целом, так и частями (дачи, комнаты) ни организациям, ни отдельным лицам, за исключением передачи, осуществляемой при ликвидации кооператива. (По смыслу положений типового устава садовые дома не принадлежали членам товарищества, а также являлись общественной собственностью).

Члену кооператива, выбывшему из кооператива, возвращается его пай по балансовой стоимости, а освободившееся дачное помещение предоставляется по решению общего собрания другому лицу, принятому в члены кооператива.

Размер пая вновь принятого члена кооператива не может быть меньше балансовой стоимости пая. Лицам, выбывшим из членов товарищества по собственному желанию или лишенным права пользования садовыми участками, произведенные ими затраты возмещаются новыми пользователями этих участков в размерах, определяемых исполкомами городских и поселковых Советов депутатов трудящихся по согласованию с профсоюзными комитетами соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Выбывшим из членов товарищества лицам возвращаются следующие затраты: целевые взносы, внесенные на строительство производственных помещений, сооружений по водоснабжению, электрификацию, устройство дороги, изгороди, а также стоимость насаждений и построек, находящихся на участке.

Не возвращаются вступительные и членские взносы, внесенные на содержание рабочих и служащих товарищества, на культурные нужды, на ремонт производственных построек за период пользования участком, а также платежи, внесенные за пользование водой, электроэнергией и автотранспортом.

Деятельность дачно-строительного кооператива прекращается с ликвидацией его дел и имущества по решению общего собрания членов кооператива (либо) в случаях:

а) признания кооператива по суду несостоятельным;

б) признания кооператива по решению суда уклонившимся от цели, указанной в уставе.

Деятельность кооператива прекращается также в случае признания общим собранием членов кооператива необходимости его ликвидации. Решение общего собрания членов кооператива о ликвидации кооператива подлежит утверждению исполкомом городского (поселкового) Совета депутатов трудящихся.

Ликвидация дел кооператива производится в соответствии с законами о порядке прекращения деятельности кооперативных организаций, с обязательным участием представителя исполкома местного Совета депутатов трудящихся, зарегистрировавшего устав кооператива.

Имущество кооператива, оставшееся после удовлетворения всех предъявленных к кооперативу претензий, выполнения принятых им обязательств и выплаты членам кооператива паевых взносов, а также все дела и документы кооператива передаются исполкому местного Совета депутатов трудящихся, зарегистрировавшему устав кооператива. Ликвидация товарищества может быть произведена в необходимых случаях по постановлению общего собрания (конференции) членов товарищества.

Садоводческое товарищество может быть ликвидировано также по решению исполкома соответствующего городского или поселкового Совета депутатов трудящихся в случае уклонения его от предусмотренной Уставом цели или если его органы (общее собрание, правление) в своей деятельности допустят уклонение в сторону, противоречащую интересам государства.

(Порядок выплаты вознаграждения членам кооператива за счет членских взносов не устанавливался). Садоводческое товарищество организует свою работу на общественных началах, однако, при большом объеме работы товарищество может иметь освобожденных работников, оплачиваемых за счет средств членов садоводческого товарищества.


(Земельные участки на праве бессрочного пользования не передавались членам кооператива). По истечении пятилетнего срока пользования участком с момента отвода его члену товарищества, между членом товарищества и администрацией предприятия, учреждения и организации заключается договор о передаче участка в бессрочное пользование. Договор регистрируется в исполкоме городского или поселкового Совета депутатов трудящихся по местонахождению участка.


В таком же порядке производится оформление передачи земельных участков в бессрочное пользование рабочим и служащим, выбывшим с работы в данном предприятии, учреждении, организации по причинам, не лишающим их права на пользование участками.
(ИСКЛЮЧЕНО из последующих редакций)

Подытоживая данный параграф, следует выделить те правоотношения, которые не закончились со становлением законодательства РФ, а нашли в нем отражение, причем (как это и должно было произойти) их регулирование практически не изменилось, то есть – именно те правоотношения, которые роднят советское право и право переходного периода с современным российским правом в регулировании обсуждаемых нами вопросов:
1) ДСК и СТ приобретают права (пользуются правами) юридических лиц с момента регистрации их уставов; обязанности как для юридических лиц для них не прописаны.


В первой половине 90-х гг. регистрации (поначалу в исполкомах, затем в администрациях областных и городских районов) подлежали только уставы некоммерческих организаций. Затем до 1998 г. в администрациях требовалось регистрировать и сами объединения, как вновь образующиеся, так и созданные ранее. Примерно в 1998 г. полномочия по регистрации были переданы органам юстиции, и до вступления в силу Закона № 129-ФЗ о регистрации юридических лиц садоводческие и дачные некоммерческие объединения подлежали регистрации также в Минюсте РФ наряду со всеми некоммерческими организациями. Одновременно с требованием Закона № 129-ФЗ стало действовать требование о постановке на учет в налоговом органе (подробно на роли налоговой службы в этот переходный период остановимся в следующем параграфе).


2) Уставы подлежали регистрации в исполкомах. Разумеется, что регистрация уставов органами власти была и остается необходимой, однако такая регистрация для приобретения прав юридического лица в советский период подразумевала контроль со стороны власти исключительно в отношении соответствия целям, прописанным в уставе. В настоящее время обязанность регистрации устава в ФНС РФ, то есть в органе, который регистрирует уставы коммерческих организаций, создает правовую неопределенность, в результате которой в планы проверок надзорными органами СНТ и другие объединения попадают наряду с коммерческими организациями и органами власти, так как планы формируются на основании сведений ФНС РФ.

3) Положения уставов о выплате пая выбывающему из кооператива или компенсации расходов выбывшему члену садового товарищества. В Законе № 66-ФЗ такие положения действуют и в настоящее время и с точки зрения права справедливы. Однако следует иметь в виду (с учетом рассмотренных в параграфе обстоятельств при переходе права на садовый/дачный дом), что стоимость такой компенсации согласно законам рынка и при наличии частной собственности заложена в стоимость недвижимости, право на которое переходит при его продаже. При наследовании имущества можно говорить о «наследовании» такой условной компенсации. Отчасти такой порядок единственно возможен и в силу происшедшей деноминации. К примеру, размер пая в дачном кооперативе в начале 80-х гг. был зафиксирован равным 500 советским рублям (такую сумму выплатить в настоящее время невозможно, какими бы средствами объединение не располагало); в начале 90-х гг. тот же пай был деноминирован до 1000 рублей (что, в свою очередь, делает его выплату возможной, но саму компенсацию – абсурдной).

4) Ликвидация такого объединения так же, как и по примерному и типовому уставам, возможна по решению общего собрания (добровольно) и в судебном порядке (принудительно), по решению органа власти, но без решения суда по действующему законодательству – невозможна.

5) Право выплаты вознаграждения из членских взносов (наряду с возможностью иметь наемных работников с оформлением трудовых отношений в порядке КЗоТ, ТК РФ) в действующем Законе № 66-ФЗ отражено в ст.21: к исключительной компетенции общего собрания относится поощрение членов правления, ревизионной комиссии (ревизора), комиссии по контролю за соблюдением законодательства, фонда взаимного кредитования, фонда проката и членов такого объединения. Далее в работе будут подробно рассмотрены основания, допускающие не только такое поощрение, но также и необложение его страховыми взносами, в отличие от вознаграждения при договорных отношениях.

Отдельно укажем противоречивые в прошлом, по нашему мнению, положения, которые можно охарактеризовать как спорные и для действующего законодательства:


- По своим обязательствам отвечают всем принадлежащим им (общественным – как указано для товарищества) имуществом.
Обязательства могли возникать в результате сделок; сделками могли являться договоры гражданско-правового характера (на подрядные работы, на оказание услуг, в некоторых случаях - на энергоснабжение). Денежные средства имели целевое назначение; солидарная субсидиарная ответственность (для членов потребительского кооператива) распространялась на невнесенные целевые средства, иными словами – на их недобор, и не была в правовом смысле тождественной материальной ответственности физических лиц (органов управления) по обязательствам юридического лица в случае недостатка средств, на которые может быть обращено взыскание, возникшего по вине физических лиц - органов управления.


Имущество, которое могло быть реализовано для обеспечения ответственности по обязательствам, представляло собой либо малоценное либо движимое (при наличии). Имущество в виде водопроводных сетей (электросети, трансформаторные подстанции категорически не могли являться имуществом таких объединений, не только по технике безопасности, но и в силу того, что безоговорочно находились в государственной (социалистической) собственности и на балансе специализированных предприятий), каких-либо сезонных строений и т.п. не могло быть реализовано путем его продажи. Кроме того, согласно уставам такое имущество при ликвидации ДСК и СТ поступало в ведение исполкомов. Как такое имущество могло быть ликвидировано либо могло удовлетворить претензии кредиторов – представить себе затруднительно. Если ДСК все же имел в кооперативной собственности дачные строения, которыми теоретически мог распорядиться, продать (вопрос – кому? каким образом можно было оформить такую продажу?), то в отношении садовых домов в уставе имелась правовая неопределенность: с одной стороны, в уставе товарищества ничего не сказано о принадлежности домов, с другой – при выбывании гражданина товарищество согласно уставу возмещало ему стоимость его строения. Кроме того, затруднительно было бы относить к обособленному имуществу и дороги (проезды).


- Товарищества и кооперативы подлежали ликвидации при уклонении от целей, заявленных в уставе.
Аналогичный контроль со стороны государства за соответствием целям, заявленным в уставе, установлен законом и в настоящее время – в отношении некоммерческих организаций нормами Закона № 7-ФЗ, который не распространяется на существующие сейчас садоводческие и дачные некоммерческие объединения (они подлежат внутреннему контролю). Можно полагать, что российское право освободило такие объединения от государственного контроля за соответствием целям, заявленным в учредительных документах (в частности, поскольку цели, установленные для них законом, не связаны с экономической деятельностью).


С 23.04.1998 г. по настоящее время принятый 15.04.1998 г. Федеральный закон № 66-ФЗ остается единственным законодательным актом, регулирующим правоотношения, касающиеся обсуждаемых объединений. Сопоставляя типовой и примерный уставы садоводств и дачных кооперативов, действовавших как законодательные акты с 50-х гг. буквально до конца ХХ века, можно заметить, что Закон № 66-ФЗ во многих своих положениях заимствовал, объединив в себе, оба этих устава. Если некоммерческая организация намерена выступать как участник гражданско-правовых отношений (приобретать иму¬щественные права и обязанности), то она должна пройти процедуры государственной регистрации для приобретения прав юридического лица, так как только такой статус позволяет ей защищать свои имущественные права и интересы и вместе с этим обязывает ее нести юридиче¬скую ответственность за ущемление прав и законных интересов других юридических и физических лиц.

1.2. НЕКОТОРЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ НАРУШЕНИЯ ПРАВ САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ, ВОЗЛОЖЕНИЯ НА НИХ ОБЯЗАННОСТЕЙ, ВОЗНИКШИЕ В ПЕРИОД 2001–2005 гг.

Многие проблемы, возникающие при защите прав обсуждаемых объединений, по мнению автора, порождены правовой неопределенностью, возникшей с принятием Закона №129-ФЗ о государственной регистрации юридических лиц. С вступлением Закона в силу ФНС РФ как ведомство (в то время – Министерство по налогам и сборам) допустило, с нашей точки зрения, не основанные на праве действия при отсутствии соответствующих законодательных норм, фактически обязав такие объединения к государственной регистрации с внесением сведений о них в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ), наряду с коммерческими организациями и некоммерческими организациями, деятельность которых отнесена к экономической. К такому выводу приводит обращение к законодательным актам, которые предшествовали Закону № 129-ФЗ.


Первым его предшественником явился Указ Президента РФ от 08.07.1994 № 1482. Указ был принят в соответствии со ст.ст.34,35 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», а также «в целях упорядочения и ускорения процесса государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности» и утверждал Положение о порядке их государственной регистрации.


Указ устанавливал, что государственной регистрации подлежали также действующие и вновь создаваемые на территории РФ некоммерческие организации, если в соответствии с их утвержденными учредительными документами (уставами) им предоставлено право ведения предпринимательской деятельности. Можно утверждать, что ни в одном своем уставе, ни до 1994 года, ни впоследствии, СНТ, ДПК, ДНП и др. не прописывали и не утверждали положений об осуществлении ими экономической деятельности с указанием ее конкретного вида. Еще раз подчеркнем, что регистрации в качестве предприятия по смыслу данной нормы подлежали не те некоммерческие организации, которым правом предусмотрена возможность занятия предпринимательством, а те, в уставах которых было отражено решение общего собрания конкретно о занятии предпринимательством.


Следовательно, Положение должно было определять порядок государственной регистрации юридических лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности: предприятий, иных коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, добровольно избравших такую деятельность и заявивших об этом в своих учредительных документах. Точные формулировки в этих вопросах важны, поскольку от того, осуществляет или не осуществляет некоммерческая организация предпринимательство, зависит степень воздействия на нее государства в лице органов государственного контроля (надзора). В СССР действовало понятие «юридические лица», но не было понятия «некоммерческих организаций» (просто потому, что не было организаций – коммерческих). Предшественником ЕГРЮЛ выступал единый государственный реестр субъектов предпринимательской деятельности; также существовал и реестр предприятий, в настоящее время – Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства.


Употребление в тот период термина «предприятие» применительно к некоммерческим организациям в дальнейшем было категорически исключено из законодательства. На примере региональных ассоциаций экономического взаимодействия между собой бывших территорий РСФСР, порядок создания которых был установлен Указом Президента РСФСР от 11.11.1991 г. № 194 (через месяц с 25.12.1991 – уже не РСФСР, а РФ), их регистрация, согласно первой редакции Указа осуществляемая Минюстом РСФСР по согласованию с Министерством экономики и финансов РСФСР, была заменена на регистрацию в порядке, установленном законодательством РФ о государственной регистрации юридических лиц. Такое изменение внес Указ Президента РФ от 21.10.2002 № 1209 после вступления в силу Закона № 129-ФЗ и для приведения в соответствие с ним. За Минюстом сохранялась компетенция по принятию решений о регистрации некоммерческих организаций, сама регистрация теперь являлась компетенцией (в тот период) Министерства РФ по налогам и сборам.


Следовательно, можно полагать на примере внесения изменений в Указ № 194, что аналогичные изменения были внесены во все законодательные акты, имевшие высшую юридическую силу: полномочия по государственной регистрации всех организаций, осуществлявшейся ранее Минюстом по согласованию с Министерством экономики, были переданы Министерству экономики и Министерству по налогам и сборам, и окончательно – ФНС РФ, поступившей в подчинение Минэкономразвития РФ. 01 июля 2002 года является датой, начиная с которой зарегистрированным юридическим лицам присваивался действующий в настоящее время ОГРН (основной государственный регистрационный номер).


Можно отследить утрату полномочий по регистрации некоммерческих организаций Минюстом на примере двух редакций Указа Президента о вопросах Минюста: первоначальная редакция п.6 от 02.08.1999 Положения о Минюсте дает ему полномочия осуществлять государственную регистрацию общероссийских и международных общественных объединений, религиозных организаций и учреждений, а также юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством; редакция от 21.10.2001 упомянутого Указа № 1202(?) оставляет Минюсту только полномочия принимать решение о государственной регистрации общероссийских и международных общественных объединений, иных юридических лиц, религиозных организаций и учреждений.


Обратимся теперь к действующей редакции Закона № 66-ФЗ, которой прямо установлено, что государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц (ст.17), аналогичное – в ст.ст. 44, 45 о регистрации прекращения деятельности и изменений в учредительные документы.

Однако первоначальная редакция ст.17 устанавливала иное:


- государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в органах юстиции (п.1 ст.17);


- государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения должна быть проведена не позднее чем через тридцать дней после даты подачи в орган юстиции заявления о государственной регистрации (п.3 ст.17). Остается вопрос, на каких основаниях некоммерческие организации всех остальных организационных форм остались в ведении Минюста, а СНТ и другие объединения были из ведения Минюста исключены.


Здесь следует добавить, что в действующей редакции главы об общих положениях Закона № 66-ФЗ сохранились нормы, прямо не указывающие на то, что государственная регистрация таких объединений находится в ведении налоговой службы. К примеру, упоминание в ст.ст.5, 6 о «государственной регистрации» не претерпело изменений с первой редакции данных статей, поскольку в период, когда объединения находились в ведении администраций поселений и Минюста, регистрация их уставов также сопровождалась термином «государственная».


Первая редакция ст.17 Закона № 66-ФЗ действовала до 01.07.2002 г. (дата вступления в силу Закона № 129-ФЗ). Одновременно 01.07.2002 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 19.06.2002 № 442 , утвердившее Положение о порядке их взаимодействия (в п.2 Положения приведен закрытый перечень, СНТ и другие объединения не упомянуты, несмотря на то, что ранее проходили регистрацию в органах юстиции):


«Взаимодействие уполномоченного регистрирующего органа и территориальных регистрирующих органов с федеральным органом юстиции и его территориальными органами осуществляется при государственной регистрации юридических лиц следующих организационно-правовых форм: торгово-промышленные палаты, политические партии, общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности, а также религиозные организации».


30.05.2002 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 319 – о том, что Министерство по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 01 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.


Соответствующие изменения в Закон № 66-ФЗ внес Федеральный закон от 21.03.2002 № 31-ФЗ ; для НКО в нем указано, что решение принимают органы юстиции, а регистрирует налоговый орган; вступил в силу также с 01.07.2002 г. Пунктом 32 ст.2 Закона № 31-ФЗ в ст.17 Закона № 66-ФЗ исключены либо изменены все положения, упоминавшие органы юстиции.


Таким образом, в силу отсутствия упоминания об СНТ и других объединениях в нормативно-правовых актах, регламентирующих новый порядок государственной регистрации некоммерческих организаций (а также ссылаясь на многочисленные свидетельства председателей правления о том, как происходила государственная регистрация их объединений в период после 01.07.2002 г.), можно достаточно обоснованно предположить, что органы управления объединений были введены в заблуждение органами исполнительной власти озвученным им условием обратиться за регистрацией объединений как юридических лиц не в органы юстиции, которые ранее осуществляли их регистрацию, а непосредственно в налоговый орган. При этом письменные уведомления либо распоряжения от лица налогового органа не оформлялись и не рассылались, а только лишь на основании устных требований налогового органа заявления на регистрацию были поданы, как бы по волеизъявлению заявителей.


То обстоятельство, что обсуждаемые объединения в результате приобрели не только права, но и обязанности юридического лица, в рамках советского права не имело бы большого значения – обязанности в тот период по закону не могли выходить за пределы соблюдения уставных целей. Принятые нормы российского права в области государственной регистрации юридических лиц повлекли серьезные последствия: перед предпринимателями довольно быстро стали вырастать административные барьеры; также росло количество проверяющих ведомств и разного рода проверок. Удивительно, что в один ряд с субъектами надзорных проверок (хозяйствующими субъектами – юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) были поставлены и некоммерческие объединения граждан, не извлекающие прибыли, не имеющие бюджетного финансирования. Подчеркнем в очередной раз – в отсутствие какого-либо законного на то основания.


При этом надо отметить, что с начала действия Закона № 129-ФЗ и далее приблизительно до 2005-2006 гг. надзорные проверки в отношении таких объединений не назначались (согласно планам ежегодных проверок в этот период, утвержденным органами прокуратуры). Видимо, это связано с тем, что в первой редакции Закона подпункта «п» в п.1 ст.5 не существовало, то есть в течение 2,5 лет при обращении за государственной регистрацией юридического лица (в случае обсуждаемых объединений, зарегистрированных в порядке, установленном ранее, регистрация заключалась в присвоении нового регистрационного номера ОГРН с внесением сведений о них в ЕГРЮЛ), а сведения о кодах ОКВЭД видов экономической деятельности, осуществляемых заявителем, не предоставлялись.


Подпункт «п» п.1 ст.5, введенный Федеральным законом от 23.12.2003 № 185-ФЗ , требовал теперь указывать при регистрации юридического лица коды по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД), подразумевая при этом, что код или несколько кодов заявитель укажет соответственно целям деятельности, добровольно им выбранным и утвержденным в уставе. Так как большинство СНТ и других объединений уже прошли перерегистрацию юридических лиц по новым правилам в налоговом органе, у них стали дополнительно требовать подачи сведений о кодах ОКВЭД.


Эту ситуацию также можно охарактеризовать как неправовую: (1) Была ли придана обратная сила Закону № 185-ФЗ? – Нет, положения Закона на правоотношения, возникшие ранее его вступления в силу, не распространялись, таким образом, закон не обязывал СНТ и другие объединения подать сведения о кодах ОКВЭД. (2) Какие именно коды и на каком основании были присвоены некоммерческим объединениям, не осуществляющим предпринимательства? – Налоговый орган убеждал в необходимости выбора какого-либо вида деятельности, предлагая при этом «на выбор» - к примеру, (дословно) «растениеводство, а лучше – управление эксплуатацией жилого/нежилого фонда». То есть, без законного основания, по инициативе налоговой службы.


В результате, о подавляющем большинстве таких объединений в ЕГРЮЛ были внесены сведения фактически об осуществлении ими экономической деятельности по управлению эксплуатацией жилого либо нежилого фонда, которую, как известно, вправе осуществлять исключительно коммерческие организации, извлекающие прибыль. Применение этого подпункта в отношении СНТ и других объединений до сих пор никем не оспорено с целью исключить сведения о кодах ОКВЭД из ЕГРЮЛ для некоммерческих объединений.

Интересно, что подпункт «а» п.1 ст.5 требовал указания полного и (в случае, если имеется) сокращенного наименования, в том числе фирменного наименования, для коммерческих организаций на русском языке (как толковать выделенное – неясно, оно не может быть истолковано так, что некоммерческая организация не должна указывать наименование на русском языке, что было бы абсурдным; следует ли толковать так, что некоммерческие организации не подразумевались изначально как юридические лица, или это очередная неточность регулирования?).


Также согласно Приказу МНС РФ от 09.08.2002 № БГ-3-09/426 от заявителей стали требовать одновременной подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе, а от налогового органа – осуществлять их постановку на учет в качестве налогоплательщика по месту нахождения. Здесь отметим, что Приказом неправомерно презюмировался статус налогоплательщика для любого заявителя, независимо от того, относился он фактически и юридически к такой категории или не относился. (При этом мы, разумеется, учитываем, что статус организации, не являющейся налогоплательщиком, следует отличать от статуса организации, имеющей льготы по налогообложению).


Положение п.20 Инструкции, утвержденной Приказом Государственной налоговой службы РФ от 13.06.1996 № ВА-3-12/49 допускало, что в случае если организация в соответствии с действующим законодательством не имеет обязанности уплачивать и/или перечислять налоги и иные обязательные платежи в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты и по этой причине ранее не являлась в налоговую инспекцию для постановки на учет, она вправе представить в налоговую инспекцию уведомление об этом по форме согласно Приложению № 3 к Инструкции. Такое действие и следовало предпринять каждому из обсуждаемых нами объединений, однако это требовало определенной юридической грамотности в вопросах, лежащих в публично-правовой плоскости; таковая в то время у большинства органов управления, к сожалению, отсутствовала; на правосознание актива таких объединений более всего влиял такой «неюридический» фактор, как пресловутый «менталитет советского человека», который многим не позволял противодействовать органу власти.


Поскольку такие действия, насколько нам известно, никем из правлений объединений не предпринимались, налоговые органы довольно скоро переориентировались на то, чтобы относить подобного заявителя как к выразившему таким образом свою волю, добровольно взявшему на себя обязанности как налогоплательщика, и более того – как хозяйствующего субъекта. В дальнейшем любую попытку пересмотреть оформленные ранее правоотношения с налоговыми органами ФНС РФ пресекала, обосновывая свой отказ тем, что заявители изначально вступили в эти правоотношения якобы добровольно, а не принудительно.


Приказ от 09.08.2002 отсылал к Приказу МНС РФ от 27.11.1998 № ГБ-3-12/309 (в ред. от 24.12.1999) , утвердившему форму заявления № 12-1-1. Форма заявления требовала указания всех учредителей, следовательно, для обсуждаемых объединений следуя Приказу приходилось бы вносить в одну графу в некоторых случаях до тысячи физических лиц. Однако и для этого налоговые органы нашли выход из положения, внутриведомственным документом установив достаточность внесения в такую графу членов правления, действовавшего на момент подачи заявления (что вызвало конфликты внутри многих объединений, члены которых стали опасаться, что при возможной ликвидации объединения все оставшиеся наличные средства и другое имущество отойдут таким «учредителям»). Собственно, это также является косвенным доказательством того, что законодатель не предусматривал участие обсуждаемых нами объединений в правоотношениях с налоговыми органами. Налогоплательщики – согласно Приказу от 27.11.1998 со ссылкой на ст.19 НК РФ – это организации и физические лица, на которых в соответствии с Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы, но организации, согласно тому же Приказу со ссылкой на ст.11 НК РФ – это юридические лица, образованные в соответствии с законодательством РФ, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью (отметим это). Однако в этот период уже действовало положение, согласно которому счет в банке мог быть открыт объединению граждан только при наличии справки о постановке на учет из налогового органа.


Приказ от 27.11.1998 отменял Приказ Государственной налоговой службы РФ от 13.06.1996 № ВА-3-12/49 . Приложение 1 отмененной Инструкции содержало форму заявления о постановке на учет налогоплательщика-организации; содержание сведений для графы 2 формы заявления доказывает, что организация могла быть признана налогоплательщиком на следующих основаниях (перечень закрытый): имела имущество в собственности, в хозяйственном ведении, в оперативном управлении; являлась филиалом, обособленным подразделением, представительством юридического лица. Как уже обсуждалось в данной работе, некоммерческие объединения не владели имуществом на зарегистрированном праве собственности, государственное имущество не приватизировали. Остальным условиям они также не соответствуют, так как хозяйственное ведение и оперативное управление по закону признается исключительно для бюджетных организаций.


Согласно п.7 Инструкции при постановке на учет и/или переучете налогоплательщиков налоговые инспекции используют сведения, поступившие:


- от налогоплательщиков, которые обязаны стать на учет в налоговом органе (для СНТ и других объединений такая обязанность не была прописана в законе);


- от регистрирующих органов, имеющих обязанность направлять в налоговые органы сведения о государственной регистрации юридических лиц;


- от органов, выдающих лицензии на право осуществления определенных видов деятельности (лицензированную деятельность такие объединения не осуществляли);


- от районных и городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, располагающих сведениями о юридических лицах и гражданах - плательщиках земельного налога (на момент утверждения Инструкции приватизация земли шла уже несколько лет, а НК РФ еще не был принят, что позволяло расширенное толкование понятия «плательщик налога», в результате чего к такой категории были отнесены многие лица, не являвшиеся собственниками земельных участков). Также еще действовал и Земельный кодекс РСФСР , утративший свою силу только в 2001 г., согласно которому:

- на земли общего пользования местными Советами народных депутатов соответствующим кооперативам выдавался документ, удостоверяющий право на землю (ст.80);

- по ст.66 земельные участки для коллективного садоводства, огородничества (вновь) предоставлялись местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции и состояли из земель общего пользования, находящихся в пользовании садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ; порядок использования земельных участков в садоводческих и животноводческих товариществах определялся их уставами (по которым следовало определять наличие или отсутствие обязанности оплаты земельного налога);

- по ст.47 земельный налог взимался за земельные участки, находящиеся в собственности. По ст.53 об обязанностях собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в ее взаимосвязи со ст.47 обязанность своевременно вносить земельный налог или арендную плату могла соответственно касаться исключительно собственников и арендаторов;

- по ст.81 земельные участки, предоставленные для дачного строительства, использовались для возведения жилого дома, хозяйственных построек и организации отдыха, а также выращивания овощей, ягод, фруктов, цветов.


Обращение здесь к вопросу о земельном налоге важно потому, что взыскание иных налогов кроме земельного (и то исключительно при наличии права собственности на землю) с таких объединений было и остается неправомерным, и эта проблема до сих пор не разрешена.


Таким образом, автором сделана попытка обосновать неправомерность регистрации и постановки их на налоговый учет в том же порядке, что и при регистрации юридических лиц – коммерческих организаций, а также неправомерность требования уплаты земельного налога с некоммерческих объединений, которые не являются собственниками земель. Выступление некоммерческих организаций в роли самостоятельных юридических лиц обусловлено необходимостью их материального обеспечения, что может потребовать открытия банковского счета, но не связанно с участием в имущественных отношениях.


Возложение на них упомянутых в параграфе обязанностей является следствием несоблюдения законодателем преемственности нормативных правовых актов, принятых в период начала 2000-х гг., по отношению к ранее действовавшим, поскольку права граждан и их объединений в демократическом государстве не могут быть ущемлены принятием изменений в законодательство. В случае если законодатель, принимая заменяющие нормативные акты, не подразумевал при этом ограничения, умаления прав, возложения дополнительных обязанностей, но оставил в новых актах некоторые неточности либо пробелы, нарушение прав следует искать в действиях правоприменителя. Новые законодательные акты не должны ограничивать права граждан и их объединений, изменять и ухудшать их положение – по сравнению с ранее действовавшими.


В правовом регулировании правоотношений особое значение имеет соблюдение конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, именуемого иногда принципом правовой безопасности. Доверие по отношению к установленному правопорядку – важная ценность правового государства, которая связана с достоинством личности, с признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью. Отмечая связанность воли законодателя требованиями данного принципа, Конституционный Суд РФ указал, что он предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты (Постановление КС РФ от 29.01.2004 № 2-П).


Конституционным требованием является и защита приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование. Она базируется прежде всего на конституционном принципе правового государства, в содержание которого входит и принцип запрета придания нормам, ухудшающим положение граждан, обратной силы. Распространение новых правил на граждан и организации, которые уже выполнили ранее установленные требования (или наоборот – не должны были по закону их выполнять) и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершали (либо не совершали) юридически значимые действия, означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования, что не только подрывает доверие граждан к действиям государства и закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в данном случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного права (Определение КС РФ от 05.11.2002 № 320-О). Конституционный принцип поддержания доверия к закону и действиям государства относится и к толкованию положений закона государственными органами, если это толкование являлось единообразным и постоянным. Изменение в толковании закона в сторону умаления прав должно отвечать требованиям отсутствия обратной силы, защиты приобретенных прав. Однако мы не имеем и примеров толкования высшими судами правоотношений, касающихся обсуждаемых объединений, в области их государственной регистрации и налогообложения.

1.3. ЗАЩИТА ПРАВ САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН В ПРАКТИКЕ СУДОВ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Статья 46 Закона № 66-ФЗ носит название «Защита прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов». Пункт 1 содержит перечень прав членов объединений, подлежащих защите: право собственности и другие вещные права, а также права, связанные с участием в объединении. В пункте 2 перечислены права самого объединения, подлежащие защите – это права на владение, пользование и распоряжение земельными участками общего пользования, другим имуществом такого объединения. Оба перечня являются открытыми, то есть защите подлежат и другие права, «предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами».
Как уже обсуждалось в данной работе, такие объединения юридически не являются собственниками имущества и земельных участков, право на которое зарегистрировано в ЕГРН (не вправе ими распорядиться, а вправе оформить их в собственность, что как правило не представляет интерес для объединения). При необходимости, право на земельный участок общего пользования, возникшее до вступления в силу Закона № 122-ФЗ , согласно Закону № 137-ФЗ можно защитить правоустанавливающими актами и документами, выданными в соответствии с действующим в тот период законодательством. В действительности, о чем свидетельствуют и судебная практика и материалы по досудебному обжалованию – обсуждаемым нами объединениям приходится защищать не столько те права, которые конкретно перечислены в п.2, сколько «другие права», вернее – незаконное возложение обязанностей (что не противоречит открытому перечню, позволяющему такое толкование). К сожалению, разработчики Закона № 66-ФЗ, видимо, не предполагали, что незаконное возложение обязанностей на такие объединения придется в будущем обжаловать в административном порядке и в судах, однако они оставили открытым и перечень способов защиты прав, упомянутых в п.п.1 и 2 ст.46, которая может осуществляться посредством:

1) признания их прав;

2) восстановления положения, существовавшего до нарушения их прав, и пресечения действий, нарушающих их права или создающих угрозу нарушения их прав;

3) признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожной сделки;

4) признания недействительным акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления;

5) самозащиты своих прав;

6) возмещения им убытков;

7) иных предусмотренных законом способов.

Но в первую очередь остановимся все же именно на примере защиты вещных прав на земельные участки. Это известная в Санкт-Петербурге история судебных разбирательств по искам СНТ «Макаровец» (Петродворцовый район) и его членов. Земельный участок площадью около 29 га был предоставлен под коллективные огороды рабочим и служащим ЛВИМУ им.Макарова в 1984 г. По решению Президиума Петродворцового райсовета от 31.08.1990 ранее выделенные во временное пользование земли были предоставлены ЛВИМУ им.Макарова в постоянное пользование под коллективные огороды с правом постройки одноэтажных домов и посадки деревьев.


В 1992 г. ЛВИМУ им. Макарова распоряжением № 110/68 от 27.05.1992 года передало данное право огородничеству «Макаровец» и его членам. В 2000 г. в результате реорганизации создано ОНТ «Макаровец», являющееся правопреемником Коллективного огородничества «Макаровец», позднее реорганизованное в СНТ. Участки граждан оформлены в собственность в 90-е гг. В 2012 г. КУГИ Санкт-Петербурга подал исковое заявление в суд на членов ОНТ о признании права собственности отсутствующим. Большая часть участков приватизированы гражданами в 2008 году, но губернатором было отменено решение о выделении земли в бессрочное пользование от 1990 года (!), и граждане потеряли задним числом право на приватизацию. Объединение выступало третьи лицом на стороне граждан, так как участки граждан для приватизации были выделены из землеотвода СНТ, и оспаривая право граждан органы государственной власти тем самым оспаривали право СНТ на землеотвод, в том числе на земельный участок общего пользования.


Третьими лицами, поддержавшими позицию истца, выступили Управление Росреестра, КЗРиЗ, КГА и Администрация Петродворцового района. КУГИ стал инициатором предъявления в судебные органы исковых заявлений о признании права собственности отсутствующим за членами объединения. Данное требование было предъявлено в отношении 48 членов – собственников земельных участков. По своей сути предъявленное исковое требование выступает способом лишения граждан зарегистрированного за ними титульного права (права собственности) на земельные участки.


Решения Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 10.08.2007 по делу № 2-720 и от 14.07.2008 по делу № 2-847, которыми за ответчиками ранее было признано право постоянного (бессрочного) пользования, по мнению органов исполнительной власти, не являются основаниями для государственной регистрации права собственности. Поданы не только иски о признании у граждан права собственности на земельные участки отсутствующим, но и кассационные (ранее – надзорные) жалобы на решения судов, по которым за гражданами признано право постоянного (бессрочного) пользования на их земельные участки и данные решения судов вступили в законную силу (но истцам был восстановлен пропущенный срок на подачу надзорной жалобы, хотя этот срок является пресекательным – 6 месяцев, а после суда прошло более 2,5 лет).

Об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти в гражданском процессе (с 15.09.2015 согласно КАС РФ – в административном процессе).


1. Дачный потребительский кооператив «ДСК Дюны» (далее по тексту параграфа – ДСК) обратился в Октябрьский районный суд (решение от 13.03.2014 по делу № 2-966/14) с заявлением о признании незаконным (недействительным) предписания Управления надзорной деятельности ГУ МЧС РФ по Санкт-Петербургу по устранению нарушений требований пожарной безопасности, ссылался на то обстоятельство, что предписание выдано ненадлежащему субъекту административной ответственности в связи со следующим:


- ДСК не владеет земельными участками и объектами защиты (строениями) на праве собственности, следовательно, на него не могут быть возложены обязанности по обеспечению мер пожарной безопасности в соответствии со ст.38 Закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ ;


- поселок не имеет ограждения и свободен для прохода и проезда неопределенного круга лиц. Земли общего пользования кооператива относятся к городским территориям общего пользования. Сведения по Внутригородскому МО п.Белоостров на сайте муниципальных образований подтверждают, что поселок находится в составе территории муниципального округа п.Белоостров;


- за пожарную безопасность территории субъекта РФ несет ответственность территориальный орган МЧС РФ субъекта РФ совместно с органами местного самоуправления (в Санкт-Петербурге как городе федерального значения – совместно с органами государственной власти Санкт-Петербурга);

- на ДСК не распространяется действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, заявитель не несет обязанностей перед государственными органами, не может являться правосубъектом административной ответственности и государственного контроля (надзора);

- выдача предписаний ДСК является незаконным возложением обязанностей, обеспечение инженерной и социальной инфраструктуры садоводческих и дачных некоммерческих объединений является задачей Правительства Санкт-Петербурга согласно положению о Комитете по законности, правопорядку и безопасности и, в частности, разделу 3 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2011 №1325 «Об Основных направлениях деятельности Правительства Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»;

- Законом № 66-ФЗ ответственность за финансовое обеспечение и реализацию мер пожарной безопасности на территории не предусмотрена ни для правления или председателя правления ни для самого объединения как организации («юридического лица»). Ст.47 указанного Закона определяет только «ответственность садоводов, огородников или дачников за нарушение законодательства», то есть граждан. Такие объединения по Закону № 66-ФЗ обладают только правомочиями, обязанностей не несут, так как не осуществляют деятельность, предусматривающую обязанности.


Решением суда в удовлетворении заявления, поданного в порядке главы 25 ГПК РФ , отказано. Отказывая, суд исходил из того, что в состав обязанностей ДСК входит строительство и эксплуатация коммуникаций, объектов инженерной инфраструктуры, других строений и сооружений общего пользования, в том числе, необходимых для обеспечения запасов воды в достаточном количестве для пожаротушения поселка ДСК. Апелляционным определением судебной коллегии Санкт-Петербургского городского суда решение оставлено без изменения на основании письма Администрации муниципального образования (МО) о том, что ДСК в состав МО не входит (такое понятие отсутствует, есть понятие «в состав территории»), следовательно, несет предписанные обязанности.


Таким образом, судами не было учтено, что частные дома граждан (членов и не членов ДСК) расположены на улицах Санкт-Петербурга, относящихся к МО, улично-дорожной сети (УДС) города и Курортного района согласно Федеральной адресной системе ФИАС, Региональной системе РГИС, губернаторскому порталу «Наш Санкт-Петербург», Генплану города, Постановлению Правительства СПб от 06.02.2006 № 117 о Реестре УДС. За обеспечение требований пожарной безопасности отвечает собственник объекта либо хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность на объектах, где требуется обеспечение противопожарных мер и требований. В суде не доказано, что ДСК на праве собственности принадлежат строения или территория; в Санкт-Петербурге за пожарную безопасность территорий отвечает территориальный орган МЧС РФ совместно с уполномоченным органом исполнительной власти. Пожарная безопасность территории относится к «общественному благу», которое предоставляется любому лицу безвозмездно и реализуется на средства государственного бюджета.


Властное волеизъявление органа государственной власти, направленное на то, чтобы обязать общее собрание членов некоммерческого объединения принять конкретное решение, не основано на праве. Предписание фактически обязывало обеспечить наружным противопожарным водоснабжением 100 гектаров территории Санкт-Петербурга, что является затратным мероприятием и требует вложения нескольких миллионов рублей. Собираемые ежегодно (исключительно по решению общего собрания) членские и целевые взносы должны расходоваться строго по тем статьям приходно-расходной сметы, на которые они собраны; садоводства и дачные кооперативы никакими иными денежными средствами не располагают, тем более, если не осуществляют предпринимательскую деятельность. Предъявлять такому «юридическому лицу», жилому поселку - предписания, постановления о штрафах или исполнительные листы означает предъявлять их его жителям, гражданам (населению), которые не связаны никакими иными обязательствами перед государством в части обеспечения каких-либо мер безопасности кроме обеспечения этих мер на личном земельном участке и в своем частном доме.
2. Вышеизложенное относится к случаю, когда ДСК оспаривал последнее из трех предписаний, содержавших одно и то же требование. После получения первого из них ДСК пошел по пути обжалования в вышестоящий орган МЧС РФ, после чего обратился в Калининский районный суд с заявлением о бездействии СЗРЦ МЧС РФ в порядке главы 25 ГПК РФ. Судом было отказано заявителю (решение от 25.12.2012 по делу № 2-7500/2012) на основании того, что предписание было обжаловано вышестоящему органу не председателем правления, а председателем ревизионной комиссии, который, по мнению суда, не является законным представителем.


Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Ревизионная комиссия (ревизор) является органом контроля объединения и имеет полномочия действовать в случае возникновения угрозы финансовому состоянию объединения. На решение суда была подана апелляционная жалоба, которая была возвращена. Суд определил, что для подачи апелляционной жалобы ДСК был обязан уплатить госпошлину по неимущественному иску в размере как для юридических лиц (на тот момент – 2000 рублей), тогда как уплачена была госпошлина в размере как от физического лица в размере (на тот момент - 100 рублей).


При обращении в первую инстанцию была уплачена государственная пошлина в размере 200 рублей, и заявление было принято судом к производству. Принципиальным для ДСК являлся довод о том, что требование с некоммерческой организации уплаты пошлины в том же размере, что установлен для коммерческой организации, незаконно. Размер госпошлины, составляющей несколько тысяч рублей, был установлен НК РФ для организаций (юридических лиц), извлекающих прибыль от предпринимательской деятельности, при обращении в арбитражные суды. При обращении с оспариванием решений, действий органов власти пошлина составляла согласно НК РФ одинаковый размер для граждан и организаций – по крайней мере, на момент обращения ДСК в суд первой инстанции в соответствии с пп.7 п.1 ст.333.19.


3. Обжалование решения пристава-исполнителя (судебного пристава). Постановлением мирового судьи судебного участка №113 Курортного района г.Санкт-Петербурга от 11.07.2013 по делу №5-701/2013-113 ДСК был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.12 ст.19.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 70 000 рублей (неисполнение в срок предписания пожарного надзора). Жалоба на постановление пристава-исполнителя о возбуждении производства была подана ДСК в порядке подчиненности на основании ст.ст.122-124 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ в ФССП РФ по Санкт-Петербургу. Жалоба была перенаправлена на рассмотрение в Курортный РОСП, письмом начальника Курортного отдела УФССП по Санкт-Петербургу/Курортного РОСП от 31.01.2014 №2393/14/08/78 ДСК было сообщено, что постановление о возбуждении исполнительного производства вынесено правомерно и оснований для прекращения исполнительного производства не имеется.


Таким образом, постановление об отказе в рассмотрении жалобы в порядке ст.125 Закона № 229-ФЗ вынесено не было. Согласно ст.127 Закона решение должностного лица службы судебных приставов по жалобе принимается в форме постановления. Тем не менее, в адрес ДСК копии какого-либо постановления, вынесенного в порядке ст.127 по результатам рассмотрения жалобы, не поступило, а полученное письмо за подписью начальника Курортного отдела УФССП по содержанию и форме не соответствует постановлению, вынесенному в рамках исполнительного производства.


Недвижимое и движимое имущество на праве собственности или ином праве у ДСК отсутствует. ДСК возражал против проведения исполнительных действий по постановлению №32766/13/08/78 и считал Постановление мирового судьи не подлежащим исполнению по следующим основаниям:
по ч.2 ст.31.10 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение не производилось или произведено не полностью, возвращается органом, должностным лицом, приводившими постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление, в случае если у лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено административное взыскание, и меры по отысканию имущества такого лица оказались безрезультатными». Это положение дублируется пунктом 4 ч.1 ст.46 «Возвращение исполнительного документа взыскателю после возбуждения исполнительного производства» Федерального закона №229-ФЗ.


Невынесение решения по жалобе в форме постановления следовало признать бездействием Курортного отдела УФССП. Отсутствие мотивированного решения (постановления) по жалобе ДСК препятствовало защите ДСК своих интересов в рамках исполнительного производства, так как отсутствовал предмет обжалования (жалоба не рассмотрена по существу и в полном объеме, не дана оценка доводам ДСК). ДСК обратился в Сестрорецкий районный суд с требованиями о признании бездействия РОСП и обязании вынести мотивированное решение по жалобе. Суд решением от 01.07.2014 по делу № 2-438/2014 отказал ДСК в требованиях, однако исполнительное производство фактически было прекращено, и штраф не был взыскан.


4. Решением Приморского районного суда Санкт-Петербурга от 09.12.2013 по делу № 2-14064/2013 Садоводческому некоммерческому товариществу «Вишневское», расположенному в Ленинградской области (далее – СНТ), было отказано в требовании о признании незаконным бездействия Комитета государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области (далее - Комитет), выразившееся в нерассмотрении жалобы СНТ, поданной в порядке подчиненности и в соответствии с положениями ст.30.1 КоАП РФ на Постановление государственного инспектора Комитета о привлечении к административной ответственности по ст.8.2 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 125000 рублей (для справки – в СНТ насчитывается всего около 40 членов, а на его расчетном счете – немногим более взыскиваемой суммы).
В качестве мер по восстановлению нарушенного права СНТ просило суд обязать заинтересованное лицо рассмотреть по существу и в полном объеме жалобу и вынести надлежащее мотивированное решение, поскольку вышестоящим должностным лицом жалоба не была рассмотрена, а было разъяснено письмом «право обратиться в суд с жалобой об оспаривании Постановления». Апелляционная инстанция 11.06.2014 г. по делу рег.№ 33-8815/2014 оставила решение без изменения, неправильно установив, что предметом обращения заявителя в Комитет явилась проверка законности Постановления о назначении административного наказания, Представления об устранении причин и условий способствовавших совершению административного правонарушения и Предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды; решение Комитета подлежит обжалованию в административном порядке, с применением положений главы 30 КоАП РФ, а не по правилам, установленным главой 25 ГПК РФ.


Таким образом, суды постановили свои решения в противоречие с главой 30 КоАП РФ, согласно которой постановления о назначении административного наказания могут быть по выбору привлеченного к ответственности лица обжалованы либо в суд либо вышестоящему органу (должностному лицу).

5. В августе-сентябре 2013 г. в отношении СНТ«Вишневское» были проведены две внеплановые выездные проверки, согласованные с органами прокуратуры. Решения о согласовании органами прокуратуры проверок были обжалованы СНТ в порядке подчиненности в Управление Генеральной прокуратуры РФ в СЗФО (в Отдел по надзору за исполнением федерального законодательства, далее - Управление). По результатам обжалования СНТ обратилось в суд в порядке главы 25 ГПК РФ с требованиями признать недействительным решение Прокуратуры Ленинградской области от 20.11.2013 №7-925-2013 по жалобе СНТ и отменить решения Прокуратуры Ленинградской области от 08.07.2013, вх.№ КГК-1643/13-1-0 и от 16.09.2013 №77 о согласовании проведения внеплановых выездных проверок в отношении СНТ как вынесенные в отношении ненадлежащего юридического лица (ненадлежащего субъекта экологического и пожарного надзора).


Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 29.09.2014 по делу № 2-4786/2014 СНТ в удовлетворении требований было отказано. В своем решении суд основывался на Законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ . Закон № 294-ФЗ не распространяется на некоммерческие организации (объединения), не осуществляющие предпринимательской и иной экономической деятельности с извлечением прибыли, не получающие бюджетное финансирование. Закон применяется к НКО в случае проверки соответствия их деятельности заявленным в уставе целям, кроме того, согласно п.3 ст.1 Закона о некоммерческих организациях № 7-ФЗ он не распространяется на садоводческие и дачные некоммерческие объединения граждан.


Решение прокуратуры не содержал ответа на единственный поставленный в жалобе вопрос – о правомерности согласования органами прокуратуры проверок в отношении некоммерческих объединений граждан. Суд, как и прокуратура Ленинградской области в оспариваемом ответе, не рассматривал соответствие проведенных в отношении СНТ проверок законному порядку их проведения после согласования их органами прокуратуры. Суд отвел основной довод заявителя о том, что некоммерческое объединение граждан не является правосубъектом административных отношений и административной ответственности, сославшись на то, что «субъект (административного правонарушения) устанавливается органом, рассматривающим дело об административном правонарушении». По логике прокуратуры и суда получается, что можно привлечь ненадлежащее лицо к ответственности, проведя его через всю процедуру проверки, назначить административное наказание – а оно вправе только оспорить уже само постановление.

с 15 сентября

- при неучастии органов власти в восстановлении нарушенного благоустройства территории после проведения строительно-монтажных работ, осуществляемых подрядными организациями городских структур исключительно по государственному заказу, неучастии города в ремонте и содержании 19 автодорог (улиц), ДСК приходится ежегодно закладывать в приходно-расходную смету и расходовать сотни тысяч рублей на благоустройство территории (более 30 гектаров, находящихся в собственности города), причем большей частью на ремонт автодорог;


- суть требований истца состоит в том, что 19 проездов (улиц) с 1994 года являлись согласно нормативным актам улицами Внутригородского МО п.Белоостров и Санкт-Петербурга, но в 2011 году не были перенесены в Перечень Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.03.2011 №300 из Реестра Постановления от 06.02.2006 №117;


- отказывая в признании автодорог государственными, суд тем самым признает их частными (но правительство города не исключило их своим постановлением из Реестра УДС, где они обозначены), в то время как все государственные информационные системы относят их к улицам города;

- по п.12 ст.6 Закона № 257-ФЗ об автомобильных дорогах к собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные физическими или юридическими лицами за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельным законодательством порядке земельных участках, или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц. Однако спорные автодороги были сооружены в 1956 г. на средства гос.бюджета, а впоследствии ни дороги ни земля под дорогами не были оформлены в собственность ДСК;

- вывод суда о том, что проезды «должны являться имуществом ДСК» противоречит праву;

- согласно нормативным и ненормативным актам, изданным правительством города в 2017 г., спорные автодороги продолжают указывать в них как относящихся к УДС; критериям отнесения проездов к автодорогам общего пользования регионального значения спорные автодороги соответствуют.
Судебная коллегия, рассмотрев 11.09.2017 г. апелляционную жалобу, оставила решение без изменения, придя к следующим выводам:

- проезды расположены на территории земельного участка, переданного ДСК в бессрочное пользование, не подпадают под критерии автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге;

- шлагбаум относится к заградительным конструкциям и является препятствием для проезда. Суд не принял во внимание также и доводы ДСК о том, что территория ДСК по ФИАС имеет статус «несуществующий», а на территории постоянно проводятся земляные и строительно-монтажные работы по государственному заказу, однако благоустройство территории после окончания работ госзаказчиком не осуществляется. Шлагбаум был установлен для фиксации проезда грузового транспорта во время строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) и в настоящее время также служит для фиксации строительной техники подведомственных организаций комитетов Санкт-Петербурга – ПАО «Ленэнерго», АО «Курортэнерго», ГРО ООО «ПетербургГаз» и др.

Выступление в качестве ответчика по иску прокурора в защиту неопределенного круга лиц в гражданском процессе.
Прокурор Курортного района обратился с иском в защиту неопределенного круга лиц об обязании ДСК получить лицензию на пользование недрами (добычу подземных вод из скважины) к определенному сроку. Решением Сестрорецкого районного суда от 26.07.2017 по делу № 2-606/2017 лицензию обязали получить в течение полугода. 17.10.2017 апелляционным определением решение оставлено без изменения. В апелляционной жалобе ДСК приводились следующие доводы:


- поселок Белоостров, где расположена скважина, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 989 отнесен к территориям, не обеспеченным органами власти централизованным водоснабжением;


- скважина сооружена на средства проживающих в данной жилой зоне, в том числе (а не исключительно) членов ДСК, на балансе у ДСК не находится. Обязывать какое-либо лицо принять что-либо на баланс незаконно (неправомерно), ДСК не может являться надлежащим ответчиком по делу;


- согласно указанному Постановлению № 989 вендскому горизонту не угрожает истощение, тем самым права неопределенного круга лиц полагать в данном случае нарушенными необоснованно;


- все нормативные правовые акты, к положениям которых отсылает истец, применяются в отношении хозяйствующих субъектов, то есть – коммерческих организаций и некоммерческих организаций, извлекающих прибыль, и не распространяют свое действие на СНТ и другие объединения;


- вывод суда о том, что деятельность ДСК как юридического лица связана с управлением эксплуатацией жилого/нежилого фонда необоснован, поскольку данный вид экономической деятельности нормативным актом определен как управление эксплуатацией за вознаграждение либо на договорной основе, что не имеет места в действительности, так как ДСК не осуществляет предпринимательства;


- объединения граждан не являются профессиональными участниками гражданского (предпринимательского) оборота. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, имеющие собственное имущество. Однако имущество на балансе ДСК отсутствует, так как вся инфраструктура на данной территории кроме скважины находится в государственной собственности и собственности государственных компаний, в связи с чем неправомерно утверждать о наличии у ДСК деликтоспособности.


На момент апелляционного рассмотрения норма законодательного акта (Закона РФ о недрах ), на основании которой было вынесено решение, была изменена, и изменение вступило в действие с приданием ему обратной силы: срок некоммерческим объединениям для получения лицензии был отодвинут на 2,5 года. Несмотря на это обстоятельство, решение было оставлено без изменения, в связи с чем ответчиком было подано заявление о пересмотре дела.

Выступление в качестве лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении в порядке КоАП РФ.
1. Мировой судья судебного участка № 113 Санкт-Петербурга дважды назначал наказание в виде административного штрафа 70000 рублей, признавая ДСК виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.12 ст.19.5 КоАП РФ, но в первый раз апелляционная инстанция прекратила производство по формальным признакам в связи с истечением срока привлечения к административной ответственности. 21.08.2013 г. по делу № 12-144/2013 в Сестрорецком районном суде второе постановление мирового судьи о штрафе от 11.07.2013 по делу № 5-701/2013-113 было оставлено без изменения. ДСК полагал, что данное административное правонарушение не может быть ему вменено, в его действиях отсутствуют вина и состав правонарушения.


Мировой суд установил вину ДСК по ч.12 ст.19.5 КоАП РФ на основании Протокола ОНД Курортного района № 2-17-20-746 от 02.07.2012, которым было установлено неисполнение в срок требования обеспечить в полном объеме наружным противопожарным водоснабжением территорию ДСК с находящимися на ней зданиями и сооружениями площадью 80 га (426 участков). Однако земельные участки находятся в частной собственности граждан, проживающих в данной жилой зоне ТЖ1. Собственником участка 10001 с кад.№ 78:38:0021106:8, остающегося за вычетом личных участков из 80 га, является г.Санкт-Петербург. Бремя содержания имущества (территорий) несет по ГК РФ собственник.


По ст.6.1 Закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия, наименование его правообладателя (правообладателей). Понятие объекта защиты не включает в себя понятие территории – это здание либо строение, сооружение.


Согласно п.15 ст.2 Закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» : «объект защиты - продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре». Территория никак не может считаться продукцией. Поселок ДСК входит в состав территории Внутригородского МО п.Белоостров. Предметом проверки является соблюдение требований на объекте защиты (ст.6.1 Закона «О пожарной безопасности» № 69-ФЗ).


Территориальные отделы (отделения, инспекции) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам РФ организуют и осуществляют проведение проверок в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, на объектах защиты, расположенных на обслуживаемой территории (п.10.3.2 Приказа МЧС РФ от 28.06.2012 № 375 ).


В ст.37 «Права и обязанности организаций в области пожарной безопасности» Закона № 69-ФЗ права и обязанности указаны исключительно для руководителей организаций, а не для организаций (юридических лиц). Ст.39 того же Закона предусматривает административную ответственность исключительно руководителей организаций. Положения, прописывающие обязанности и ответственность юридических лиц, в Федеральном законе «О пожарной безопасности» отсутствуют. По административному регламенту МЧС РФ, утвержденному Приказом МЧС №375, все документы по проведению и результатам проверок должны оформляться исключительно в отношении должностного (физического), а не юридического лица - п/п.3 п.37, пп.52, 53, 54, 58, 59 и др. пункты Приказа. Согласно п.61 дело об административном нарушении возбуждается именно в случае выявления виновного действия должностного лица.


Вина юридического лица определяется через вину физических лиц, занимающих руководящие должности в органах управления юридического лица, осуществляющих специальные полномочия, предусмотренные должностной инструкцией, и в силу этого ответственных за их соблюдение. Выборные общественные работники садоводческих и дачных некоммерческих объединений не наделены правами, обязанностями, полномочиями и компетенцией руководителей коммерческих или государственных некоммерческих организаций, так как высшим органом управления является общее собрание членов объединений.


По Закону № 69-ФЗ и подзаконному акту (Приказу № 375) меры по результатам проверок принимаются в отношении: руководителей органов власти; собственников имущества; лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителей организаций; лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностных лиц в пределах их компетенции; граждан (перечень – исчерпывающий). Юридическое лицо ДСК, протокол в отношении которого составлен по результатам проверки и которое ГПН просит мировой суд привлечь к ответственности, не является ни собственником имущества ни лицом, уполномоченным владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; другие перечисленные в Законе субъекты ответственности являются физическими лицами.


Кроме того, обязанность уплаты штрафа, назначенного таким постановлением, вступает в противоречие с отсутствием у председателя правления полномочий по распоряжению значительной суммой средств. В то же время нормами главы 19 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушения в порядке управления, однако как неоднократно подчеркивалось автором, председатель правления не обладает управленческими распорядительными полномочиями, в частности, в отношении денежных средств в крупных размерах, и не вправе издавать приказы, обязательные для исполнения кем-либо.


По ст.10 Закона № 69-ФЗ финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования (для федерального города Санкт-Петербурга – органов власти Санкт-Петербурга).


2. Мировой судья судебного участка №25 Выборгского района Ленинградской области постановил 31.01.2014 г. признать юридическое лицо СНТ «Вишневское» (далее - СНТ) по делу № 5-6/2014-25 виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.20.25 ч.1 КоАП РФ, и подвергнуть его административному наказанию в виде административного штрафа в размере 250000 рублей. Этому Постановлению предшествовала неуплата СНТ в установленный срок штрафа в размере 125000 рублей по постановлению инспектора регионального экологического надзора. Мировой судья таким образом полагал, что Постановление инспектора от 23.08.2013г. №0695-13/Д, которое было обжаловано СНТ в Комитет в порядке подчиненности вышестоящему должностному лицу в пределах установленного 10-дневного срока, вступило в законную силу.

Однако согласно ст.31.1 ч.4 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе. СНТ полагало, что Постановление Комитета не может считаться вступившим в законную силу, поскольку решение по жалобе вынесено не было, поэтому штраф не был уплачен. На расчетном счете СНТ на тот момент содержалось около 150 000 рублей, то есть менее постановленной мировым судом ко взысканию суммы. Чрезмерность назначенного административного наказания неадекватна правовому статусу таких некоммерческих объединений граждан. Не поддается адекватной оценке и объем нарушений, вмененных СНТ. Ниже перечислены статьи и пункты нормативно-правовых актов и нормативных документов, положения которых нарушены согласно представлению, предписанию и постановлению, которые были вынесены государственным инспектором в августе 2013 г.:


ст.66 ФЗ-7 от 10.01.2002г.; п.1 и п.3 ст.10, п.2 и п.3 ст.14 ФЗ-89 от 24.06.1998г. (согласно Предписанию); Приказ Ростехнадзора от 15.08.2007г. №570; ст.8.2,

ст.23.13, ст.29.13 КоАП РФ; ст.11, п.1 и п.3 ст.18, ст.19 ФЗ-89 от 24.06.1998г.; ст.11, ст.39, ст.51 ФЗ-7 от 10.01.2002г.; ст.22 ФЗ-52 от 30.03.1999г.; п.3.2 и п.3.7

СанПиН 2.1.7.1322-03; ст.13 Земельного кодекса РФ; Приказ Минприроды от 01.09.2011г. №721 (согласно Постановлению и Представлению). При этом большинство из перечисленных норм применяется в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по обращению с опасными отходами производства и потребления. Фактически же по акту проверки на территории был обнаружен стоящий неисправный трактор и ветки, сложенные на обочине дороги; основным нарушением было признано отсутствие контейнера для сбора твердых бытовых отходов (при этом имелось решение общего собрания о том, что каждый из проживающих будет вывозить отходы самостоятельно, так как установка контейнера, напротив, приводит к антисанитарной ситуации).


Нарушение порядка привлечения к административной ответственности может являться самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к ответственности, независимо от того, имело ли место совершение административного правонарушения и является ли заявитель субъектом вменяемого правонарушения. Апелляционная инстанция отменила постановление мирового судьи с прекращением производства (решение по жалобе от 06.03.2014 по делу № 12-109/2014 в Выборгском городском суде Ленинградской области) на основании одного из доводов – признав Постановление инспектора о назначении штрафа в размере 125000 рублей не вступившим в законную силу.


Далее летом 2014 г. тем же инспектором была инициирована внеплановая проверка по выполнению предписания, выданного одновременно с отмененным постановлением о штрафе 125000 рублей, об установке контейнера ТБО. В связи с отсутствием на месте в день проверки представителей СНТ материал по ст.19.4.1 ч.2 был передан мировому судье. Постановлением судьи мирового участка № 25 Выборгского района от 21.10.2014 СНТ был назначен административный штраф в размере 20000 рублей; постановление оставлено без изменения. СНТ принципиально доказывало уважительность причин отсутствия представителей в день проверки путем подачи надзорных жалоб, жалобы в КС РФ. Доводы и доказательства не были приняты судами во внимание.


Мировым судом было вынесено беспрецедентное постановление, не отмененное в вышестоящих инстанциях, а именно: вина СНТ в препятствовании проведению проверки была определена по вине представителя (защитника), который обладал исключительно доверенностью на представительство в судебных и административных органах, не состоял в органах управления СНТ и не имел с СНТ никаких договорных отношений.


В период вынесения вышеуказанных постановлений и решений по жалобам действовало Распоряжение Губернатора Ленинградской области от 28.11.2011 № 559-рг «О Концепции устойчивого развития сельских территорий Ленинградской области на период до 2020 года», согласно п.4.3 которого планы развития сельских территорий должны быть направлены на решение задачи по обустройству не только сельских населенных пунктов, но и территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в части развития инженерной инфраструктуры.


К сожалению, защищая свои права, особенно при привлечении к административной ответственности, такие объединения (их органы управления) сами не осознают ни своего правового статуса, ни своих правомочий. В результате, судебная статистика такова, что только по Выборгскому городскому суду Ленинградской области за период с 2012 по 2017 гг. вынесено 20 решений по жалобам СНТ на постановления об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст.7.9, 19.5 ч.1, 19.5 ч.12, 19.5 ч.14 КоАП РФ, причем больше половины постановлений оставлены без изменения, другие изменены, но с признанием вины за СНТ. При этом, защищаясь в судебном процессе по правилам КоАП РФ, представители СНТ и других объединений в большинстве случаев с постановлением бывают согласны, признают свою «вину», признают за собой как за «юридическим лицом» административную ответственность и обязанности, просят только об отсрочке исполнения наказания либо о снижении размера штрафа.


Дело даже не в размере штрафов, а это 100-200 тысяч рублей, независимо от того, сколько членов в объединении – 50 или 500, дело в законности подобных действий государственных органов. СНТ и другие негосударственные некоммерческие объединения формально являются юридическими лицами, но не являются хозяйствующими субъектами, если не осуществляют предпринимательства. Пожарный и экологический надзор, к примеру, регулируется Минэкономразвития как государственный контроль (надзор) в отношении хозяйствующих субъектов за безопасностью работ, услуг и процессов. Но государственный инспектор не рассматривает экономическую подоплеку, а основывается только на термине «юридическое лицо».
Наложение обязанностей в виде уплаты штрафа или требование обеспечить что-либо на средства некоммерческой организации противоречит экономическим основам госконтроля (надзора), так как СНТ не извлекают прибыли, все их средства являются целевыми. Крупные расходы находятся в исключительной компетенции общего собрания, а не единоличного исполнительного органа, то есть сборы средств на крупные расходы зависят от результатов голосования.


Целевые и членские взносы членов обсуждаемых объединений и других НКО не признаются доходами, а штраф – это отъем государством части собственности (имущества или так называемых свободных денег). Взыскание целевых средств в виде штрафа (в том числе, после безакцептного списания с расчетного счета) можно оспорить, так как это нарушение прав тех граждан, которые вносили эти средства на строго определенные цели. Суд, как правило, не запрашивает, не приобщает и не рассматривает сведения о финансовом состоянии лица, привлеченного к административной ответственности, оставляя такие действия за судебными приставами.


Абсурдность штрафа, вменяемого садоводству, заметна еще и в том, что один и тот же его размер назначается правоприменительными органами и садоводству из 10 членов и садоводству из 1000 членов. Также правоприменитель не задумывается о том, что на этой территории могут проживать как члены, так и не члены объединения, и не задается вопросом, каждый ли из проживающих или только члены объединения обязаны участвовать в выплате штрафа в соответствии с солидарной субсидиарной ответственностью, установленной законом для некоторых организационно-правовых форм таких объединений.


Но основное противоречие правовым принципам заключается в том, что взыскание штрафа с коммерческой и некоммерческой организации (не извлекающей прибыли и не получающей государственного финансирования) в одинаковых размерах противоречило бы основам права и экономическому смыслу государственного контроля (надзора), в том числе, надзора со стороны МЧС РФ. Тем более, штраф в данном деле об административном правонарушении наложен на Кооператив как на юридическое лицо, тогда как понятие «юридические лица» в КоАП РФ отделено от понятия «некоммерческие организации (объединения граждан)» – ч.1 ст.31.2 КоАП РФ («...гражданами и их объединениями, юридическими лицами»); ч.2 ст.28.3 КоАП РФ (п.4: «регистрации некоммерческих организаций»; п.8: «регистрацию юридических лиц»).


В рамках правительственного проекта «Электронная Россия» по заданию Минэкономразвития России была разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Система ИС «Мониторинг» предназначена для автоматизации процесса мониторинга и оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти всех уровней в сфере проведения проверок субъектов предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) – таким образом, не всех без исключения юридических лиц, а являющихся субъектами предпринимательства. Некоммерческие организации и некоммерческие объединения граждан по действующему законодательству обязаны проходить регистрацию в качестве юридического лица, но из одной только регистрации не следует, что они осуществляют деятельность, находящуюся в сфере госконтроля (надзора).

1.4. ЗАЩИТА ПРАВ НЕКОММЕРЧЕСКИХ
ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МЕРОПРИЯТИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

В данном параграфе следует дополнить рассуждения об административной правосубъектности обсуждаемых объединений, начатые во введении и параграфе 1.3. Авторитетными специалистами по административному праву, в частности, Мелехиным А.В., многократно переизданная монография которого используется как основное учебное пособие курса административного права в российских университетах, всегда приводится исчерпывающий перечень субъектов административных правоотношений и административной ответственности, в котором некоммерческие объединения граждан, такие как садоводческие и дачные товарищества, партнерства и кооперативы, отсутствуют, но присутствуют все остальные формы некоммерческих организаций.


Что же является первичным - идентификация юридического лица как субъекта административных правоотношений и административной ответственности или его идентификация как субъекта государственного контроля (надзора)? На первый взгляд, справедливым кажется, что если юридическое лицо подлежит государственному контролю (надзору), то оно является и субъектом административной ответственности. С другой стороны, если юридическое лицо не является правосубъектом административных отношений, то каким образом оно может подлежать государственному контролю (надзору)? К сожалению, при том что затрагиваемая сфера более или менее законодательством урегулирована, такие вопросы возникают при мониторинге правоприменения по делам об административных правонарушениях, что заставляет задуматься, не присутствуют ли пробелы, неточности или более серьезные противоречия в данном законодательстве, порождающие неправомерные действия должностных лиц, неправильные выводы судов и неправосудные акты.


В настоящее время отдельного нормативного правового акта, регламентирующего государственный контроль (надзор), муниципальный контроль по общим для всех видов контроля (надзора) вопросам не существует. Действовали и действуют только Федеральный закон о защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при его осуществлении (№ 294-ФЗ), нормативные положения о контроле в законах, регулирующих деятельность конкретных форм юридических лиц, а также положения о федеральных службах и региональных уполномоченных органах по каждому конкретному виду федерального, регионального контроля (надзора) и соответствующие административные регламенты органов государственной власти и местного самоуправления (для мероприятий по муниципальному контролю).


Органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля подведомственны и подотчетны Министерству экономического развития РФ. Минюст, Минфин и Минтруд также являются регламентирующими ведомствами для относящихся к их ведению видов государственного контроля (надзора), но основная роль в этой государственной функции отводится Минэкономразвития. Совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций – основная задача Министерства, которая нацелена на преодоление существующих между обществом и государством административных барьеров. При этом одновременно декларируется и другая цель - повышение инвестиционной привлекательности и формирования благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.


Объясняется главенствующая роль Минэкономразвития в регулировании государственного контроля (надзора) тем, что государственное регулирование и контроль можно распространить только на организации, вовлеченные в макро- и микроэкономику. В этом экономическая природа государственного контроля (надзора) и никакой иной сущностью он не обладает, никаких других целей кроме содействия экономическому развитию не должен преследовать в государстве, которое находится на пути демократического развития. Важно понимать, что и административный штраф как вид административного наказания в первую очередь и главным образом несет экономическую функцию.

Таким образом, в сферу действия государственного регулирования и контроля (надзора), отнесенных к деятельности Минэкономразвития, могут попадать не все без исключения юридические лица, а только следующие: те, которые являются хозяйствующими, или экономическими, субъектами (негосударственные коммерческие организации, государственные корпорации и компании, вносящие свой вклад в экономику, но извлекающие при этом прибыль) и те, которые существуют на бюджетное финансирование (некоммерческие организации, содействующие экономическому развитию и не извлекающие прибыль). Промежуточное положение занимают некоммерческие организации (как правительственные, так и неправительственные), которые вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, не противоречащую заявленным в их уставах целям, извлекать прибыль, наращивать целевой капитал.


На средства государственного бюджета существуют государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, органы власти, местного самоуправления. Целевое бюджетное финансирование выделяется и так называемым социально ориентированным (неправительственным, негосударственным) некоммерческим организациям, в силу чего они также подлежат государственному контролю (надзору) и входят в сферу влияния Министерства.


И здесь мы подходим к довольно значимой проблеме, а именно – проблеме правоприменения при осуществлении контролирующих и надзорных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов. Правовая неопределенность возникает здесь, в первую очередь, в связи с отсутствием в ГК РФ дефиниции «хозяйствующего субъекта», как было упомянуто во Введении. Удивительно то, что определение одного из основных в экономическом и административном праве субъектов правоотношений - хозяйствующего субъекта - можно «с трудом отыскать» в единственном, притом довольно специальном федеральном законе – «О защите конкуренции» (от 26.07.2006 № 135-ФЗ) и нигде более. По ст.4 указанного Закона хозяйствующий субъект – это коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход.


Юридическое лицо как субъект административной ответственности и понятие вины юридического лица отсутствовали в советском административном праве. В переходный период, период формирования современного российского административного права до введения в действие КоАП РФ, законодательство, регулирующее государственный контроль (надзор), исходно оперировало термином «предприятие», который затем сменил термин «организация» и, далее, окончательно – «юридическое лицо». При этом законодателя и правоприменителя нисколько не смущает двусмысленность, которая не могла возникнуть при использовании термина «предприятие», но возникла и проявляется в связи с повсеместным использованием термина «юридическое лицо».


При заполнении заявления на государственную регистрацию юридического лица некоммерческие организации, а значит и некоммерческие объединения граждан, обязаны(!) указывать в соответствующей графе код ОКВЭД, а также подлежат постановке на налоговый учет в территориальном налоговом органе. Разработка общероссийских классификаторов, в том числе ОКВЭД, также является одним из направлений деятельности Минэкономразвития. Общероссийские классификаторы используются в правовых актах в социально-экономической области для однозначной идентификации объектов правоотношений. Упрощая, можно констатировать, что в отсутствие у субъекта объекта правоотношений такому субъекту невозможно предъявить требования, на соблюдение которых направлен государственный контроль (надзор). Объект в данном случае это, например, продукция или производственные мощности для производства данной продукции (товаров, услуг) – то есть материальная основа для осуществления данного вида экономической деятельности и материальный или нематериальный результат экономической деятельности.


Садоводческие и дачные некоммерческие объединения, как правило, не осуществляют предпринимательской или иной экономической деятельности, несмотря на то, что это дозволено законом (если осуществляют, то несут такие же виды ответственности, как и коммерческие организации). Парадокс заключается в том, что налоговый орган при регистрации таких объединений «навязывает» им определенный код ОКВЭД, чаще всего – управление эксплуатацией жилого или нежилого фонда, ставя их тем самым в один ряд с организациями жилищно-коммунального комплекса. Это противоречит не только правовым нормам, согласно которым управляющей компанией (исполнителем жилищных и коммунальных услуг) вправе являться коммерческая организация, но и основным положениям ГК РФ о том, что вид экономической деятельности должен отвечать целям деятельности, заявленным в уставе.
Согласно ст.49 ГК РФ о правоспособности юридического лица оно может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Для уставов садоводческих и дачных некоммерческих объединений, образованных ранее, требовалось приведение их в соответствие с Законом № 66-ФЗ в силу своего рода презумпции закона перед уставом. По ст.1 Закона № 66-ФЗ такие объединения учреждаются гражданами на добровольных началах в целях содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства – а это еще одно подтверждение того, что в законодательные основы правоспособности таких объединений никакая экономическая деятельность не заложена.


Иными словами, даже коммерческая организация самостоятельно выбирает вид экономической деятельности исключительно на добровольной, а не на принудительной основе. При этом само Министерство экономического развития на своем сайте помещает следующие разъяснения: «Определение по общероссийскому классификатору кода объекта классификации, относящегося к деятельности хозяйствующего субъекта, осуществляется хозяйствующим субъектом самостоятельно путем отнесения этого объекта к соответствующему коду и наименованию позиции общероссийского классификатора, за исключением случаев, установленных законодательством РФ».


Исключая нововведения так называемого Закона об «иностранных агентах» некоммерческие организации подлежат единственному виду государственного контроля (надзора) со стороны Минюста – за соответствием своей деятельности заявленным в уставе целям (если конечно не являются собственниками земельных участков и объектов недвижимости, иного имущества и не несут бремя его содержания, связанного с обеспечением каких-либо требований законодательства).
Правовая неопределенность видится и, скорее всего, заключается в следующем. Так как при формулировке санкций, прописанных в КоАП РФ в отношении хозяйствующих субъектов и органов государственной власти, местного самоуправления, применяется объединяющее их понятие «юридическое лицо», не означает ли это, что под «юридическим лицом» КоАП РФ подразумевает исключительно хозяйствующий субъект либо орган государственной власти, местного самоуправления? Такое предположение подкрепляется тем, что статьи КоАП РФ, устанавливающие санкции для некоммерческих организаций (например, «иностранных агентов») обязательно содержат в названии уточнение «некоммерческая организация». Однако судебная практика и практика привлечения к административной ответственности должностными лицами надзорных органов говорят об обратном: под юридическими лицами в КоАП РФ правоприменители понимают все без исключения юридические лица - и коммерческие и некоммерческие организации. Более того, поскольку размер штрафа, накладываемого на юридических лиц, никак не дифференцируется (что косвенно подтверждает тезис об отсутствии административной ответственности у некоммерческих организаций, помимо специально оговоренных в КоАП РФ санкций за несоответствие их деятельности заявленным в уставах целям), правоприменитель назначает коммерческой организации, извлекающей прибыль, и некоммерческой организации, не извлекающей прибыль, штраф в одинаковых размерах.


Другой аспект: органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля вправе возбуждать дела об административном правонарушении не только в отношении юридических лиц, производящих товары или услуги, но и в отношении юридических лиц, являющихся собственниками имущества. Собственник имущества отвечает перед государством не только за его содержание, но также отвечает самим имуществом (в первую очередь, денежными средствами, причем – свободными денежными средствами) за нарушение требований закона. И в этом также заметна экономическая подоплека государственного контроля (надзора) - административный штраф есть не что иное как отъем части собственности.


Извлечения из Постановления Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П о штрафах в размере ниже низшего предела подтверждают вышеизложенные выводы. По мнению КС РФ значительные минимальные размеры административных штрафов не позволяют обеспечить применение соразмерного и дифференцированного в зависимости от материального положения нарушителя административного наказания и тем самым создают предпосылки для необоснованного ограничения права собственности и права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Таким образом, КС РФ подчеркивает, что административному наказанию подлежит экономический субъект и собственник, указывая тем самым на экономическую сущность привлечения к административной ответственности за нарушение требований безопасности работ, услуг и процессов. Недопущение ограничения права собственности и права на осуществление предпринимательства лежит в основе экономики.


Неправомерность привлечения некоммерческих объединений граждан к административной ответственности, а также назначения в отношении них проверок надзорными органами можно рассмотреть и в других материально-правовых аспектах. Собираемые ежегодно (исключительно по решению общего собрания) членские и целевые взносы должны расходоваться строго по тем статьям сметы, на которые они собраны; садоводства и дачные кооперативы никакими иными денежными средствами не располагают, тем более, если не осуществляют предпринимательской деятельности. Предъявлять такому «юридическому лицу», жилому поселку - предписания, постановления о штрафах или исполнительные листы означает предъявлять их его жителям, гражданам (населению), которые не связаны никакими иными обязательствами перед государством в части соблюдения законодательства кроме соблюдения его на личном земельном участке и в своем частном доме.


Сбор правлением этого объединения средств с его членов в отсутствие соответствующего решения общего собрания порой угрожает быть квалифицированным как уголовно наказуемое деяние. Парадоксальную ситуацию, таким образом, создает наличие предписания надзорного органа, во исполнение которого требуется сбор дополнительных средств, в то время как заставить общее собрание принять определенное конкретное решение есть не что иное как манипуляция общим собранием.


Когда дело, к примеру, доходит до исполнительного производства, судебный пристав по закону обязан определить, располагает ли юридическое лицо денежными средствами (свободными денежными средствами) для уплаты взыскиваемого штрафа. Такие средства у некоммерческих объединений граждан, как правило, отсутствуют, а правление не вправе истратить аккумулированные на другие цели денежные средства не по целевому назначению. Парадокс ситуации в том, что за вину, признанную за юридическим лицом, должны расплачиваться физические лица (граждане – члены объединения и даже граждане, таковыми не являющиеся).


Кроме того, председатель правления садоводства либо дачного потребительского кооператива по закону не является ни единоличным исполнительным органом юридического лица ни, вообще, как таковым должностным лицом. Председатель – это выборная общественная «должность», но он не наделен полномочиями издавать приказы и распоряжения «одним росчерком пера». К его компетенции относится право представлять некоммерческое объединение без доверенности, подписывать договоры и финансовые документы от лица объединения, а также координация работы правления по исполнению решений общего собрания и решений правления, организация отчетности о работе правления (ст.23 Закона № 66-ФЗ).


Правовая основа административного наказания должностного лица заключается в его правоспособности, дееспособности и деликтоспособности. Иными словами, мог исполнить предписание, единолично распорядившись для этого денежными средствами, имел соответствующие полномочия – значит, юридическое лицо несет ответственность всем своим имуществом (08.12.2017 г. КС РФ принял неоднозначное постановление, согласно которому положения ст.ст.15,1064 ГК РФ и пп.14 п.1 ст.31 НК РФ в их нормативном единстве не противоречат Конституции и предполагают возможность взыскания с физических лиц по искам прокуроров и налоговых органов вреда, причиненного налоговыми преступлениями, в размере не поступивших в соответствующий бюджет от организации-налогоплательщика налоговых недоимок и пени – с оговоркой, что с указанных физических лиц нельзя взыскивать штрафы, наложенные на организацию-налогоплательщика ).


Председатель правления такими полномочиями не наделен (так как не является единоличным исполнительным органом), а правление как коллегиальный орган (и тем более – собрание) привлечь к ответственности не представляется возможным - «солидарная» административная ответственность правовыми нормами не предусмотрена. Однако может возникнуть вопрос: если неправомерно привлекать как хозяйствующий субъект, то можно привлечь как собственника? Предположим, какое-либо некоммерческое объединение граждан является собственником земельного участка, а орган земельного контроля выявил на этом участке нарушение земельного законодательства. Но в каком случае за нарушение земельного законодательства будет отвечать юридическое лицо? Если это юридическое лицо осуществляет на данном земельном участке деятельность, которая относится к видам хозяйственной (экономической) деятельности, которой присвоен код ОКВЭД, а конкретное нарушение определенно связано с данной деятельностью. И контролирующий орган должен это доказать. Иначе правовыми последствиями обнаружения нарушения законодательства могут быть только следственные действия, которые выявят конкретного гражданина, группу граждан, виновных в правонарушении.


И последнее, что надо обязательно учитывать - каждое садоводческое или дачное объединение в настоящее время официально находится в составе территории (в границах) какого-либо муниципального образования, каждому согласно Федеральному закону о ФИАС РФ придан статус населенного пункта. Экологическая, пожарная или иная безопасность территории (населенного пункта), подпадающая под контрольно-надзорные мероприятия, как экономическое понятие является общественным благом, предоставляется гражданам безвозмездно, реализуется на бюджетные средства.


Судебная практика рассмотрения административных дел по правилам КоАП РФ, стороной которых являются некоммерческие объединения граждан, противоречива и, преимущественно, негативна. Суд, если и отменяет постановление об административном правонарушении в отношении садоводства, мотивирует это как отмену по формальным признакам, неизменно устанавливая вину садоводства как юридического лица. Вы не найдете за последние годы ни одного судебного акта, ни единого постановления судьи, судебной коллегии, кассационной либо надзорной инстанции, содержащего вывод о том, что садоводческие и другие подобные объединения не подлежат привлечению к административной ответственности либо что выданное такому объединению предписание признано незаконным. Но по свидетельству некоторых судей приблизительно до середины 2000-х годов (а тем более, в советские годы) суды не имели никакого опыта рассмотрения административных дел в отношении садоводств или дачных кооперативов.


Судебная практика изобилует примерами абсурдного неправомерного привлечения некоммерческих объединений граждан к административной ответственности. Однако для вынесения правосудного решения по существу данных дел судам достаточно было признать, что привлечение таких объединений к административной ответственности не соответствует правовой природе административных правоотношений, поскольку ни садоводческие ни дачные некоммерческие объединения граждан изначально не имеют административно-правового статуса, и помимо этого, не относятся к реальному сектору экономики.


Следует еще раз подчеркнуть: взыскание денежных средств с некоммерческого объединения граждан, не осуществляющего предпринимательской деятельности, не имеющего доходов в виде прибыли и имущества, на которые может быть обращено административное взыскание, противоречит нормам права. Экономические санкции не могут быть применены в отношении лица, которое не является экономическим субъектом. Если НКО подлежат единственному виду государственного контроля – за соответствием их деятельности заявленным в уставе целям, то такие НКО как некоммерческие объединения граждан не являются правосубъектами контроля (надзора) со стороны государства. Правда, с небольшой оговоркой: они подлежат налоговому контролю, если являются собственниками земельных участков, а также трудовому контролю, если в штате объединения имеются наемные работники, с которыми заключен трудовой договор.


В 2016 году Министерством экономического развития был подготовлен проект федерального закона об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, первая редакция текста которого в дальнейшем претерпела изменения. Закон предлагается принять в целях повышения результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Также новый Закон призван заменить собой Закон № 294-ФЗ. Проясняет ли проект нового Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» № 332053-7, внесенный в Государственную Думу 05.12.2017 г., правовую ситуацию с неправомерным привлечением СНТ и других объединений к административной ответственности?


Опуская законодательные новеллы, касающиеся юридических лиц, правовой статус которых безоговорочно относит их к субъектам государственного контроля (надзора), муниципального контроля, остановимся на тех положениях, которые объективно не применимы к обсуждаемым объединениям; во-первых, это вопросы, касающиеся территорий.


Напомним, что понятие территории садоводческого (огороднического, дачного) некоммерческого объединения в российском праве и законодательстве отсутствует, что однако не останавливало надзорные органы в успешных попытках привлечь такие объединения к ответственности за «необеспечение безопасности территории», игнорируя тот факт, что на такой «территории» как в любой жилой зоне малоэтажной застройки расположены частные владения физических лиц и более никаких объектов капитального строительства, кроме разве что некапитальных строений для заседаний правления и проведения приема граждан.


По смыслу п.12 ст.2 законопроекта контроль (надзор) осуществляется в отношении производственных объектов, а это: здания, помещения, сооружения, территории (в том числе земельные и лесные участки), оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, перевозимые ими грузы, объекты охраны окружающей среды и иные подобные объекты. Таким образом, понятию территории в сфере контроля (надзора) гораздо более четко, чем в действующих сейчас нормативных актах, законопроектом придан строго определенный смысл.


Обязательные требования по п.11 ст.2 предъявляются к осуществлению организациями «предпринимательской и иной деятельности», что с одной стороны дает некоторую определенность, с другой – порождает двусмысленность. Устоявшимися в законодательстве выражениями являются предпринимательская и иная экономическая деятельность либо хозяйственная и иная деятельность, и некоторые все же умудряются путать их между собой, несмотря на то, что они не могут сильно расходиться по смыслу. Под иной экономической деятельностью подразумевается деятельность адвокатов, нотариусов, арбитражных управляющих и крестьянских фермерских хозяйств (все они имеют доход).


Согласно ст.10 законопроекта объектами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля являются: деятельность и действия (бездействие) граждан и организаций; производственные объекты; результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги – что есть немногим более конкретно, чем было ранее установлено законодательством в этой области. Положительным видится и указание на возможность досудебного обжалования решений о включении организации в ежегодный план проведения плановых проверок, что однако не требовало уточнения, так как любое решение и действие органа исполнительной власти может быть обжаловано вышестоящему органу (должностному лицу).


Наконец, ч.5 ст.28 гласит: «В отношении объектов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которым присвоена низкая категория риска (VI класс опасности), плановые мероприятия государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не проводятся. С принятием такой нормы можно ожидать, что она будет в будущем служить основанием для невключения СНТ и других объединений в плановые мероприятия, что будет маловероятно при наличии в базе ФНС, которая передает данные о зарегистрированных организациях контрольным (надзорным) органам, сведений о коде ОКВЭД, присвоенном таким объединениям – управление эксплуатацией жилого (нежилого) фонда. Таким образом, правовой неопределенности проект Закона не устраняет, неправильного правоприменения в отношении обсуждаемых объединений следует и далее ожидать. Корень этой проблемы, как мы уже упоминали, кроется в смешении терминов, внесенном неупорядоченным их введением в переходный период становления российского законодательства: предприятие – организация – юридическое лицо; каждый из которых строго не определен в законе, несмотря на то, что правоведы весьма определенно отделяют их один от другого.

1.5. ПРАВОВОЙ СТАТУС САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН (попытка теоретического осмысления)

Согласно п.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (такая формулировка остается в основном неизменной с самой первой редакции Кодекса). В данном определении указываются признаки юридического лица, каждый из которых необходим, а все вместе – достаточны для того, чтобы организация могла признаваться субъектом гражданского права. Но и гражданские права и гражданские обязанности, в свою очередь, возникают у юридического лица согласно п.1 ст.49 ГК РФ в зависимости от вида деятельности, которую оно осуществляет, в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительном документе (ст.52 ГК РФ). Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.


В ст.49 ГК РФ был введен пункт 4 Законом № 99-ФЗ , который внес в ГК РФ некотором смысле кардинальные изменения, введя понятия корпоративных и унитарных организаций, закрытый перечень организационно-правовых форм (ОПФ) некоммерческих организаций – все изменения носят довольно императивный характер (при этом п.4, как нам кажется, сохраняет некоторую диспозитивность):


4. Гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте (статья 2) регулируются настоящим Кодексом. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов , а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами.


До Закона № 99-ФЗ ссылки на статью 2 в основных положениях ГК РФ о юридических лицах не было; примечательно, что п.4 ст.49 отсылает к ст.2, чтобы подчеркнуть: гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием. Таким образом, если некоммерческие объединения граждан не осуществляют предпринимательства, то гражданские правоотношения с их участием возможны, предположительно, только в случае, когда объединение оспаривает решение, действие органов власти (по КАС РФ) либо прокурор выступает с гражданским иском к нему в защиту интересов неопределенного круга лиц.


В первой редакции ГК РФ пунктом 3 ст.49 было установлено, что правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (п.2 ст.51) и прекращается в момент завершения его ликвидации. Следующая редакция добавила – «прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц»; в действующей редакции это положение звучит так: «Правоспособность юридического лица возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) сведений о его создании и прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о его прекращении». Норма п.2 ст.51 о том, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации, прописана начиная с первой редакции, но регламент и процедура государственной регистрации в законодательстве с момента введения в действие ГК РФ претерпевали изменения, как было описано нами в предыдущем параграфе – в том числе, изменялось и содержание перечня сведений, необходимых для предоставления в регистрирующий орган.

Следуя определению юридического лица в ст.48, сразу зададимся вопросом: СНТ или ДПК, ЖСК или ТСЖ – как они могут отвечать «обособленным имуществом» по своим обязательствам, если оно фактически составляет неделимый имущественный фонд даже на случай ликвидации объединения? Отвечать они могут только денежными средствами, но наличествующие у них средства являются целевыми, следовательно, им предлагается нести гражданскую ответственность с нарушением прав вносителей целевых средств. Также и в случае возможного привлечения к административной ответственности – на целевые средства государственный орган не может быть вправе наложить взыскание. (Сделаем оговорку: члены потребительского кооператива по ГК РФ обязаны солидарно восполнять «убытки» субсидиарными внесениями. Но понятие «убылей» неприменимо, если не осуществляется предпринимательство и нет «прибылей»; для садоводческого или дачного потребительского кооператива это может означать лишь восполнение невнесенных взносов, то есть восполнение «недобора»).


«Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах...» (п.3 ст.50 ГК РФ) – это все же несколько странная формулировка, так как НКО сначала создается, потом Минюст принимает решение о ее государственной регистрации, потом происходит регистрация в ФНС РФ, но она осталась неизменной с первой редакции ГК РФ. В то же время перечень ОПФ в Законе об НКО остался открытым; однако прежняя норма сохранена в п.3 ст.2 Закона № 7-ФЗ (некоммерческие организации могут создаваться «также в других формах, предусмотренных федеральными законами»).


Пункт 2 ст.2 Закона № 7-ФЗ в действующей редакции предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Поскольку Закон в приведенном выше извлечении не дает исчерпывающего перечня целей деятельности некоммерческих организаций, предлагая учредителям таких юридических лиц самим определять данную цель путем указания ее в учредительных документах, представляется, что цель деятельности может быть предусмотрена любая, за исключением цели извлечения прибыли (ст.50 ГК РФ, ст.2 Закона № 7-ФЗ) и цели, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст.169 ГК РФ).


Привлечение к гражданско-правовой ответственности НКО (в случае если они не осуществляют предпринимательской деятельности) и среди них - обсуждаемых нами объединений граждан противоречит не только ст.2 ГК РФ, но и разъяснениям ВС РФ, данным в Постановлении Пленума от 23.06.2015 № 25 , а именно следующим:


«По п.6 ст.50 ГК РФ к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (статья 2 ГК РФ), правила ГК РФ не применяются, если законом или уставом некоммерческой организации не предусмотрено иное» (к примеру, в уставе конкретной НКО могут быть прописаны виды предпринимательской деятельности, соответствующие ее целям). Правовая неопределенность возникает здесь в следующем: если правила ГК РФ к НКО не применяются, означает ли это, что они не применяются даже в случае если НКО зарегистрирована как юридическое лицо? По ст.2 «гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке».


Обсуждение правового статуса СНТ и других некоммерческих объединений, таким образом, следует начать с вопроса о том, необходим ли таким объединениям статус юридического лица (субъекта гражданских правоотношений) и могут ли они существовать не имея такого статуса, если не владея имуществом они не участвуют в гражданском обороте. Законодательство о некоммерческих организациях признает права и тех организаций, которые не являются юридическими лицами, но право действовать без образования юридического лица распространяется не на все НКО.


В тексте статей Конвенции о правах человека использовано в соответствующих статьях выражение «каждый» или «каждое лицо»: подразумевается, что речь идет и о физических, и о юридических лицах, но только ли о них? Правильный перевод ее статьи 34 об индивидуальных жалобах доказывает, что ЕСПЧ принимает также жалобы неправительственных организаций либо группы людей. Государством (в том числе, Россией) могут быть нарушены такие гарантированные Конвенцией права организации, как право на справедливое судебное разбирательство (ст.6), право на свободу мысли, совести и религии для религиозных организаций (ст.9), право на свободу выражения мнения и свободу распространения информации (ст.10), свобода собраний и объединений (ст.11), эффективные средства правовой защиты (ст.13), право не подвергаться дискриминации (ст.14), право беспрепятственно пользоваться своим имуществом (ст.1 Протокола 1).


Важно понимать, что по правовому положению общественных организаций и общественных движений, фондов, учреждений такие НКО являются организационно-правовыми формами общественных объединений. Общественные объединения, создаваемые гражданами, могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. По ст.18 Закона об общественных объединениях с момента принятия учредительной конференцией либо общим собранием решений о его создании общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом (в качестве обязанностей были прописаны отчетность, содействие проведению проверок, в том числе, прокуратурой). Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.


По ст.3 Закона № 82-ФЗ порядок государственной регистрации для них установлен Законом № 82-ФЗ, однако остается неопределенность в правовом регулировании их регистрации. В ст.21 Закона о документах и сведениях, подаваемых для государственной регистрации общественного объединения в федеральный орган госрегистрации, ничего не говорится о коде вида экономической деятельности, цели которой должны быть утверждены в уставе. С другой стороны, необходимо представлять копию самого устава. Таким образом, вопрос о том, право это или обязанность – заявлять о намерении осуществлять конкретный вид экономической деятельности, если заявляешь о регистрации юридического лица – остается неопределенным в силу упомянутого в параграфе 1.1 подпункта «п» п.1 ст.5 Закона № 129-ФЗ. Представляется, что в силу общих принципов правового регулирования это не может являться обязанностью. Перечень документов для государственной регистрации иных НКО согласно Закону № 7-ФЗ аналогичен приведенному в ст.21 Закона № 82-ФЗ. По ст.31.2 Закона № 7-ФЗ информация о видах деятельности содержится в реестре социально ориентированных организаций, получающих государственную поддержку.


К обязанностям общественного объединения по ст.29 Закона № 82-ФЗ относятся ежегодная публикация отчета об использовании имущества, по требованию представлять годовые и квартальные отчеты о деятельности, допускать должностных лиц контролирующего органа на проводимые мероприятия, то есть все те, которые содействуют осуществлению Минюстом РФ государственного контроля. Контроль за СНТ и другими объединениями в Законе № 66-ФЗ не прописан, для них прописаны только права. Ответственность у общественных объединений по ст.41 Закона № 82-ФЗ за нарушение законодательства РФ наступает в том числе и у не обладающих правами юридического лица, но несут ее лица, входящие в состав руководящих органов. Законом № 7-ФЗ за деятельностью иных НКО прописан прокурорский надзор.

Закон № 82-ФЗ проясняет и вопросы об имуществе. Общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения, указанной в его уставе. В собственности общественного объединения могут также находиться учреждения, издательства, средства массовой информации, создаваемые и приобретаемые за счет средств данного общественного объединения в соответствии с его уставными целями (ст.30).


Так может ли организация владеть имуществом, если она не зарегистрирована как юридическое лицо и права на имущество не зарегистрированы? Разумеется, может. Права на имущество могут существовать и признаваться и без наличия их регистрации, например, если право подтверждается документом, выданным до вступления в силу законодательных актов о регистрации прав. Организация может быть ликвидирована как юридическое лицо, но сохраниться как общественное объединение без образования юридического лица и продолжать фактически владеть имуществом. Имущество может фактически существовать в отсутствие документов о его создании или при утрате таких документов. Возможны и другие примеры, в том числе может существовать право на владение земельным участком. В определении юридического лица говорится «имеет имущество» и ничего не говорится о том, на каком праве или о том, что на зарегистрированном праве. Если организация не преследует интерес распорядиться своим имуществом (недвижимостью, движимым, тем более – малоценным), наличие регистрации права собственности не будет являться необходимостью. Также общественное объединение имеет право получать пожертвования в виде денежных средств или иного имущества (ст.31). Собственниками по ст.32 являются только те общественные организации, которые обладают правами юридического лица. Право оперативного управления имуществом ст.35 прописано для общественных учреждений, не являющихся юридическими лицами.


Вообще, в применении к некоммерческим организациям, в особенности, к обсуждаемым объединениям, определения юридического лица в части принадлежности ему обособленного имущества, а также нормы о том, что оно отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом, видится правовая неопределенность. Что может означать, что отвечает всем своим имуществом в данном случае? Предприятие можно продать целиком либо распродать имеющееся на нем оборудование. А что может продать, к примеру, СНТ – свой подземный водопровод? Электросети (даже если предположить, что они находятся у него в собственности)? В период действия советского права они являлись юридическими лицами с той целью и в том смысле, который этому придавало советское право. К примеру, чтобы распоряжаться денежной наличностью, открывать счет в банке, так как средства, формально переданные СТ и ДСК для строительства электросетей (при необходимости и трансформаторных подстанций), устройства дорог (средства, поступавшие либо от самого предприятия, для работников которого они создавались, либо от министерства, которому предприятие было подведомственно), должны были находиться на банковском счете и при этом не могли находиться на банковском счете физического лица.


Некоторые из отечественных правоведов полагают, что «юридическое лицо» как понятие и правовой статус окончательно до сих пор в российском праве не определено, несет в себе некое смешение признаков, заимствованных и из советского и из западного права, а также черты, заложенные уже в последние десятилетия. В любом случае, прямой аналогии у российского «юридического лица» с «юридическим лицом» в англо-американском и континентальном праве не имеется. В стремлении к праву стран развитой демократии (единственно возможном и разумном стремлении), российскому праву (и особенно, законодательству) не удается избегать некоторого искажения понятий и смыслов, что как раз и заметно по правоприменению в отношении таких юридических лиц, как обсуждаемые объединения.


Перечисленных выше положений, установленных для общественных объединений, достаточно, чтобы в очередной раз поставить вопрос – почему в таком случае для обсуждаемых нами объединений не были предусмотрены такие расширенные правомочия? Кем установлено, что они ближе по своему правовому статусу к коммерческим организациям, чем к общественным объединениям, чтобы возлагать на них обязанность регистрации в качестве юридического лица? По мнению автора, в Закон № 66-ФЗ не следовало вносить поправок после принятия Закона о государственной регистрации юридических лиц либо следовало оставить такую же альтернативу (диспозицию), как и общественным объединениям – выступать как юридическое лицо по волеизъявлению садоводческих и дачных некоммерческих объединений либо без образования юридического лица (такое право, как будет описано ниже, сохранено в российском законодательстве и для крестьянских (фермерских) хозяйств).


В отличие от общественных объединений, для иных НКО, правовой статус которых регулирует Закон № 7-ФЗ, альтернатива существования без образования юридического лица не прописана. «Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законом порядке, имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество» (ст.3 Закона № 7-ФЗ), однако такая формулировка все же оставляет неопределенность в понимании того, что имел в виду законодатель под «считается созданной» в 1996 г., когда Закон о государственной регистрации юридических лиц еще не был принят. Возможно, что тогда законодатель и имел в виду, что НКО вправе самостоятельно принимать решение о переходе в статус юридического лица, но в дальнейшем этому положению был толкованием придан иной смысл. Заметим, что статья о государственной регистрации НКО была введена в Закон № 7-ФЗ только в 2006 г.


Потребительский кооператив по Закону РФ о потребительской кооперации является юридическим лицом (но так же заметим, что данный Закон РФ принят еще в 1992 г., то есть в период, когда понятия российского права еще далеко не устоялись, в самом начале становления российского законодательства). Вышеизложенный обзор правового статуса всех известных нам НКО, а также такие правовые нормы, закрепленные в перечисленных законах, как «собственником имущества (организации) является организация как юридическое лицо», с учетом того, что многие положения остались неизменными с первых редакций этих законов, и что первые их редакции были приняты в начальный период становления российского законодательства, приводят нас к следующим выводам.


В отличие от частных предприятий, потребительский кооператив, политическая партия, ассоциации и союзы (в том числе, профессиональные союзы), другие виды общественных организаций и объединений существовали и в советский период – на основании закона. Наряду с ними и так же на основании закона существовали садовые товарищества и дачные кооперативы. По советским законам все они могли пользоваться и пользовались правами юридических лиц (разумеется, ассоциации и союзы не могли считаться юридическими лицами; современный их статус – некоммерческие организации без образования юридического лица). Законы РФ, регулирующие правовой статус каждого из перечисленных видов некоммерческих организаций, были приняты в 1992-1998 гг., и надо отметить, что во-первых – до принятия Закона № 129-ФЗ о государственной регистрации юридических лиц, а во-вторых, что понятийный аппарат российского права в переходный период становления нового законодательства развивался параллельно с законодательством довольно инертно, попросту выражаясь, «не поспевал за ним».


Это может означать, что за частью понятий какое-то время в период 90-х гг. еще сохранялось толкование, присущее им в советском праве, в том случае, если аналогичные понятия в нем присутствовали. Весьма вероятно также, что современное толкование некоторых норм правоприменителем искажено по сравнению с тем правовым смыслом, который был заложен в эти нормы законодателем. Термин «юридическое лицо» в советском гражданском праве и законодательстве безусловно существовал, но правовой статус такого юридического лица если и позволял привлекать его к гражданско-правовой ответственности, то административную ответственность юридических лиц советское право однозначно отрицало. Поэтому нахождение организации в СССР-РСФСР в статусе «юридического лица» не влекло негативных для организации административно-правовых последствий и не создавало прецедента для неправомерных действий органов власти.


Также это может означать, что разработчики Закона № 66-ФЗ (кстати, в ранних редакциях Закона термин «юридическое лицо» не встречается ни в одной его статье) не подразумевали большего объема юридической ответственности для обсуждаемых объединений, чем требовало советское право. По своей Конституции Россия является демократическим государством, и как уже было отмечено, только на этом основании законами РФ не могли быть установлены нормы, умаляющие права граждан и организаций и возлагающие дополнительные обязанности по сравнению с соответствующими нормами законов СССР-РСФСР; напротив, законы РФ устанавливали права и свободы для граждан и организаций, ранее отсутствовавшие в советском праве.


Раз мы упомянули о том, что в практике российских судов имеются случаи обращения прокурора с иском к некоммерческим объединениям граждан, немного остановимся на том, согласуется ли такое обращение и «обвинение» СНТ, другого объединения с понятием вины именно в гражданском праве. Изучение вины юридических лиц в СССР совпало с установлением почти полного господства в советской цивилистике объяснения сущности юридического лица через теорию коллектива. Для апологетов теории коллектива вина юридического лица – это допущенная в связи с осуществляемыми трудовыми функциями вина его администрации или (и) работников. В этой связи, однако, можно выделялись четыре вектора понимания вины юридического лица :


1) вина одного или нескольких работников свидетельствует о вине юридического лица в целом (С.Н.Братусь) – работник при выполнении своих обязанностей не противостоит юридическому лицу в качестве отличного от него субъекта права;

2) отдельные цивилисты полагали, что вину юридического лица образует исключительно вина органа этого юридического лица (И.Н.Петров), в том числе и за действия своих работников (при исполнении ими своих служебных обязанностей) как за необеспечение надлежащей организации деятельности;

3) вина коллектива (Г.К.Матвеев), когда конструкция вины юридического лица обусловлена характером его деятельности как деятельности организованного коллектива, в котором все его звенья объединены общей производственной целью;

4) не только вина одного работника, который не организовал должным образом работу (хотя в этом заключена причина нарушения), но и наличие других факторов (необеспечение сырьем, отсутствие контроля) трансформируется, сливаясь в вину предприятия (В.С.Якушев).


Б.И.Пугинский рассматривал вину юридического лица как несовершение определенных объективных действий – неприложение необходимых усилий, неиспользование прав и возможностей. Нетрудно заметить, в сколь значительной мере такой «образ» вины юридического лица заложен в ныне существующие нормы административного права и законодательства об административных правонарушениях. По поводу вины юридического лица в гражданском праве В.В. Витрянский считает, что при применении к нему как к должнику ответственности за действия его работников по исполнению его обязательства должник, не исполнивший либо исполнивший ненадлежащим образом свои обязательства перед кредитором в результате неумелых действий своих работников, их нерадивости или нераспорядительности, не вправе ссылаться на эти обстоятельства в качестве оснований к отказу в удовлетворении требований кредитора. Ответственность за действия работника должника, которые повлекли нарушение обязательств, возлагается на самого должника. Поэтому бессмысленны в качестве доводов, опровергающих требования кредитора, любые ссылки на вину или недобросовестность своих работников, чьи действия привели к нарушению обязательства.


Разумеется, ни одно из вышеприведенных толкований никак нельзя применить к садоводческому или дачному некоммерческому объединению, поскольку у него не может быть ни кредиторов ни обязательств; теоретически могут и быть, и даже в действительности иногда это имеет место, если, например, кредитором считать поставщика энергии в случае коммунального прибора учета («общего счетчика»). Однако такая ситуация недопустима как пример, так как в подобных обстоятельствах СНТ и другие объединения оказываются не по своей воле, здесь нет свободы договора, обязательства возникают у них не из свободного договора. Также не может идти речь о работниках и их вине, даже при наличии каких-либо единичных примеров трудовых отношений, поскольку такие работники не вовлечены вместе с органами управления в какую-либо совместную деятельность (просто потому, что экономическая и иная деятельность отсутствует, люди всего-навсего «живут за городом» и оплачивают ресурсоснабжение). Однако судебная практика содержит достаточно случаев абсурдного привлечения таких объединений к гражданско-правовой ответственности по искам прокуроров в защиту неопределенного круга лиц (за отсутствие лицензии на водозабор, за нарушение земельного законодательства и т.п.), по тем же правилам, по которым привлекают к ответственности хозяйствующий субъект, зачастую полагая их при этом хозяйствующими субъектами, по единственному основанию – они зарегистрированы как юридические лица.


Итак, учредители некоммерческой организациирегистрируют ее как юридическое лицо для осуществления деятельности по правилам ГК РФ и в определенных целях, для достижения которых они свою организацию создали. По ст.1 об основных понятиях, применяемых Законом № 66-ФЗ, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (товарищество, потребительский кооператив, партнерство) – это некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Никаких других целей такие объединения, как правило, не преследуют. То, что выделено в дефиниции объединения, допустимо определять и называть целями, но соответствующей этим целям (экономической) деятельности, кодированной в ОКВЭД, не существует. Такие цели скорее абстрактны, чем конкретны. Ранее, как мы знаем, в типовом и примерном уставах садоводства и дачно-строительного кооператива их цели определяли как содействие отдыху граждан, и более того – правовое положение СТ и ДСК, каким оно было во время действия этих уставов, мало в чем претерпело изменения и было в дальнейшем законодательством придано всем трем ныне существующим организационно-правовым формам (товариществу, потребительскому кооперативу, партнерству) без особых различий.

Все действия, которые осуществлялись ими до образования РФ и после образования РФ, такие организации были осуществлять вправе, но не обязаны. Абсурдно было бы и тогда и сейчас обязывать их к каким-либо действиям, так как всегда по закону требовалось решение о любом действии, а решение должно было быть отражено в протоколе как принятое большинством голосов на легитимном общем собрании. Напомним, что уставы СТ и ДСК, утвержденные Постановлениями Совмина РСФСР, действовали до момента вступления в силу Закона № 66-ФЗ, то есть до 23.04.1998 г. Закон № 66-ФЗ наделил их дополнительными правами, но так и не наделил обязанностями и ответственностью, при этом сохранил им статус, по характеру близкий скорее к статусу коллектива добровольно объединившихся граждан, привлекать который к ответственности либо вменять которому обязанности неправомерно.
Предметом регулирования Закона № 66-ФЗ были определены отношения, возникающие в связи с ведением садоводства, дачного хозяйства гражданами, а не объединениями, но при этом также и особенности правового положения объединения, по поводу которых действующая редакция ст.2 Закона отсылает к п.4 ст.49 ГК РФ, процитированному в начале параграфа. Характерно, что даже редакция 2016 г. статьи о предмете регулирования Закона сохранила выражение именно «правовое», а не «гражданско-правовое» положение.


Сравнивая законы о разных видах хозяйственных обществ с Законом № 66-ФЗ, мы в каждом из них найдем положение о том, что общество имеет права и несет обязанности, в связи с чем является субъектом контроля (надзора). Даже в Законе № 7-ФЗ есть отдельная ст.32 «Контроль за деятельностью некоммерческих организаций». Законом № 66-ФЗ обязанности прописаны только для членов объединений (ст.47), сами объединения исключительно обладают правомочиями (ст.7), в том числе – правом обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными (полностью или частично) актов органов государственной власти, актов органов местного самоуправления или о нарушении должностными лицами прав и законных интересов объединения. Естественно, что такие объединения не застрахованы от нарушения их прав и интересов, противостоят незаконному возложению каких-либо обязанностей, подвергаются незаконному привлечению к ответственности, и в настоящее время им приходится довольно часто обращаться в суды, в связи с чем и для выяснения их процессуального статуса обратимся к процессуальным нормам, установленным для таких обращений.


Утратившая силу с 15.09.2015 г. ст.255 ГПК РФ гласила: «К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности».


В связи с тем, что в ст.255 были указаны только граждане и не указаны объединения граждан (в смысле, придаваемом им Конституцией, то есть и коммерческие и некоммерческие), КС РФ по жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем «Единая Европа» определением от 22.04.2004 № 213-О установил, что ст.ст.255 и 258 ГПК РФ и ст.2 действовавшего до введения в действие КАС РФ Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» по своему конституционно-правовому смыслу, в соответствии с правовыми позициями, выраженными КС РФ в решениях, сохраняющих свою силу, «предоставляют объединениям граждан (юридическим лицам)» право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу. Как мы видим, и КС РФ допустил здесь неточность: указав в скобках «юридическим лицам», а не «в том числе, юридическим лицам» суд не учел, что объединения, действующие без образования юридического лица, не могут быть лишены права обращения с таким заявлением. Тем более что ст.27 Закона № 82-ФЗ гласит: «Для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, имеет право: ... представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления».


Теперь аналогичные положения содержатся в КАС РФ. По его ст.3 задачами административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. По ст.4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе, в случае если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность. По ст.5 КАС РФ способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается и за общественными объединениями, не являющимися юридическими лицами.


Дела, связанные с осуществлением предпринимательства юридическими лицами – коммерческими организациями, процессуально подведомственны арбитражным судам по правилам АПК РФ . Но дела по оспариванию решений и действий власти с участием коммерческих организаций так же рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам КАС РФ, как и подобные дела с участием некоммерческих организаций. Приведенная выше норма п.1 ст.5 заканчивается словами: «если они согласно настоящему Кодексу и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере», что само по себе не только вызывает реакцию на недопустимость правовой неопределенности в положениях кодексов, но и недоумение по поводу скрытого тезиса законодателя о том, что существуют категории граждан и объединений граждан, таким правом не обладающие.


Более того, согласно норме пп.4 п.2 ст.5 в КАС РФ процессуальная дееспособность по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, принадлежит тем объединениям и организациям, не являющимся юридическими лицами, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать, что также неопределенно и не основано на праве. Остается и неясность, означают ли приведенные формулировки, что по мнению законодателя существуют объединения граждан, которые не вправе оспорить вынесенное в отношении них решение органа власти в суде, либо они означают, что не все объединения могут быть привлечены к ответственности со стороны органов публично-правовых образований, с чем как раз автор был бы согласен, если бы привлечение к административной ответственности не регулировалось другим кодексом – КоАП РФ.


Итак, в административном процессе обсуждаемые нами объединения должны иметь право оспорить незаконные, необоснованные, неправомерные решения органов государственной власти, местного самоуправления, возлагающие на них какие-либо обязанности, а также действия либо бездействие этих органов. В процессах по делам об административных правонарушениях, которые ведутся в их отношении, такие объединения должны иметь право заявить об отсутствии у них административной правосубъектности. Об этом подробно говорилось в предыдущих параграфах; в этом параграфе мы стараемся рассмотреть статус их участия в гражданском процессе (с учетом того, что нормы гражданского процесса, ранее прописанные главой 25 ГПК РФ, регулируются в настоящее время КАС РФ) и определить, можно ли, в целом, говорить о гражданско-правовом статусе таких объединений.


Гражданско-правовой статус юридического лица по закону будет необходим в случае если члены такого объединения приняли на общем собрании решение зарегистрировать строение, землю, иное имущество в собственность объединения, чтобы иметь право ими распорядиться или при угрозе изъятия у них незарегистрированных в ЕГРН земельных участков и строений. (Однако мы знаем, что по закону государство может изъять также и то имущество, ту землю, право на которые зарегистрировано). Есть ли необходимость в этом статусе в каких-либо других ситуациях? Мы полагаем, что нет, опять-таки, если отсутствует намерение осуществлять предпринимательскую деятельность. Нередки случаи, когда имущество фактически находится в собственности, но документы утрачены, необходимо их восстановить либо заново оформить, доказав свое право и т.п. При этом никто другой не оспаривает их собственность и на это имущество не претендует. В отсутствии у большинства объединений каких-либо капитальных строений, такие случаи в основном касаются земельных участков. Однако зарегистрируешь – будешь платить налоги как собственник; налог на незарегистрированное в собственность имущество не взимается (отсюда и государственная политика последних лет – сагитировать как можно больше граждан и организаций на оформление земли в собственность), но несмотря на это ФНС практикует взимание налога и с незарегистрированной в собственность земли и с дачных, садовых домов – правда, только тех незарегистрированных объектов, которыми пользуются граждане, а не объединения как юридические лица. С другой стороны, от налога на строения, другие объекты (кроме земельных участков) СНТ и другие объединения в некоторых регионах освобождены законами субъектов.


По п.5 ст.50 ГК РФ, введенному Законом № 99-ФЗ некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, за исключением казенного и частного учреждений, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (п.1 ст.66.2, который в свою очередь гласит: минимальный размер уставных капиталов хозяйственных обществ определяется законами о хозяйственных обществах). Таким образом, речь идет конкретно об имуществе, а не о денежных средствах, и все НКО, не имеющие достаточного имущества, не вправе даже прописывать в своем уставе деятельность, приносящую доход. Правда, п.13 ст.3 Закона № 99-ФЗ оговаривает, что обратная сила этому положению хотя и придана, но только на период с 01.01.2015г., что следует понимать так, что на НКО, зарегистрированные до этой даты, данное положение не распространяется.


Пунктом 3 ст.3 Закона № 99-ФЗ в соответствии с общим правилом установлено, что положения ГК РФ в новой редакции применяются к правоотношениям, возникшим после дня вступления в силу Закона № 99-ФЗ, а по правоотношениям, возникшим до дня вступления его в силу, они применяются к тем правам и обязанностям, которые возникнут после дня его вступления в силу, если иное не предусмотрено ст.3. Однако п.8 ст.3 предусмотрено следующее – к созданным до дня его вступления в силу юридическим лицам соответственно применяются нормы главы 4 ГК РФ уже в новой редакции:

к жилищно-строительным и гаражным кооперативам, садоводческим, огородническим и дачным потребительским кооперативам... - о потребительских кооперативах (статьи 123.2 и 123.3);

к некоммерческим партнерствам... - об ассоциациях (союзах) (статьи 123.8 - 123.11);

к товариществам собственников жилья, садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам - о товариществах собственников недвижимости (ТСН, статьи 123.12 - 123.14). При сравнении новых и прежних редакций положений ГК РФ о перечисленных некоммерческих организациях нужно отметить следующее:

в части, касающейся потребительских кооперативов, нормы ГК РФ изменений по существу не претерпели;

отдельные положения о некоммерческих партнерствах в Кодексе отсутствуют, но сохранены в ст.8 Закона № 7-ФЗ, кроме того, такие формы как садоводческое, огородническое, дачное некоммерческое партнерство не исключены из классификатора ОКОПФ. Отсутствию правовых норм о некоммерческом партнерстве в ГК РФ можно найти логическое объяснение, но с той позиции, что упоминание о такой форме в ГК РФ не является обязательным, так как партнерство может не являться юридическим лицом. На применении норм ГК РФ о ТСН к садоводческим и дачным некоммерческим товариществам остановимся здесь подробнее.

 

ТСН признается добровольное объединение собственников недвижимости, созданное ими для совместного владения имуществом, в силу закона находящегося в их общей собственности или в общем пользовании. Однако такие объединения, созданные 50 и более лет назад, не были основаны на собственности (за исключением «коллективной», кооперативной, но в то же время имущество при ликвидации могло оставаться только государственной, социалистической собственностью). Закон № 66-ФЗ установил (такое понятие в первоначальной редакции отсутствовало, введено Законом от 30.06.2006 № 93-ФЗ ), что имущество общего пользования – это имущество (в том числе земельные участки), предназначенное для обеспечения в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное).
Таким образом, если перечисленное имущество было создано до 1992 г., то есть являлось государственным, должна была быть воля членов объединения, оформленная протоколом общего собрания, на принятие (передачу) его в собственность. До передачи его в собственность в отношении такого имущества у объединений по закону имелись только права, но не обязанности по содержанию имущества. При отсутствии такого волеизъявления и отсутствии собственника имущество после введения в действие ГК РФ являлось бесхозяйным и должно было поступить в собственность местного самоуправления (для городов федерального значения – в собственность города либо РФ). Не имея соответствующих статистических данных, трудно утверждать, но можно с большой долей вероятности предположить, имея в виду социально-экономическую ситуацию в РФ в 90-2000-е годы, что садовые товарищества создавались после принятия Закона № 66-ФЗ по совершенно иной схеме: несколько инвесторов, регистрируя товарищество, вкладывали средства в аренду либо закупку земельных участков, а далее продавали эти участки на условии вступления покупателей в члены товарищества с возложением на них обязанности по содержанию и дальнейшему созданию общего имущества.


Насколько нам известно, в странах демократии отсутствует «двойной» налог – и на землю и на расположенные на ней объекты недвижимости в собственности; считается, что ты и так приобрел либо создал объект на свои средства (уже «очищенные» - мы еще не раз воспользуемся этим термином); собственность достается как благо, но с обязанностью нести бремя ее содержания. Основную налоговую нагрузку в странах Европы и США составляет не налог на собственность, а подоходный налог. Но в России экономическая сущность налога на примере имущества и земли искажена: ты и содержишь сам и платишь налог на то, что ты же сам и содержишь, да еще «двойной» - и на землю и на объекты, в то время как несение двойного бремени, применительно в таких случаях к одной и той же единице имущества должно противоречить праву. Более того, граждане, проживающие в загородных домах, которые стали их собственностью по Закону о собственности в СССР, на приватизированных или оставшихся у них в пользовании земельных участках, фактически обложены тройным, если не четверным налогом: 1) они оплачивают налог на имущество физических лиц и налог на личный земельный участок; 2) оплачивают в СНТ свою долю налога на земли общего пользования, с которых СНТ не имеет прибыли, а члены СНТ – дохода; 3) содержат на свои средства элементы улично-дорожной сети и благоустройства, объекты инфраструктуры на этих же землях, то есть содержат то, что должно содержаться на налоги с населения. Таким образом, оплачивая «первое» и «второе», они не получают от государства «третьего», а расходуют на его создание и содержание свои же личные средства.


Другая существенная правовая неопределенность присутствует, с точки зрения автора, в противоречии между собой пунктов 1 и 2 ст.123.13 ГК РФ. По п.1 ТСН является собственником своего имущества (следовательно, речь идет о собственности юридического лица); по п.2 объекты общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществах принадлежат членам соответствующего ТСН на праве общей долевой собственности. Эта новелла Закона № 99-ФЗ странным образом не вызвала критики у специалистов по российскому праву. Положения о ТСН были введены в ГК РФ по аналогии с положениями о ТСЖ в ЖК РФ, в связи с чем в п.3 ст.123.13 также имеется противоречие. Пунктом 3 установлено, что доля в праве общей собственности на объекты общего пользования в товариществе собственника земельного участка – члена такого некоммерческого товарищества следуют судьбе права собственности на указанные помещение или земельный участок. Однако собственник земельного участка, разумеется, может на законном основании не являться членом товарищества, если он вышел из членства либо не вступил в него при покупке участка; также, как уже упоминалось, член товарищества может не быть собственником земельного участка, а только обладателем права на него.
Полной аналогии с нормами ТСЖ у нормы п.3 быть не должно еще и потому, что гражданин, не приватизировавший жилое помещение в многоквартирном доме, не является содольщиком общего имущества (долей в праве собственности на общее имущество в таком случае владеет государство). Однако ГК РФ в редакции Закона № 99-ФЗ фактически признает содольщиком общего имущества товарищества (СНТ) члена товарищества, не являющегося собственником своего личного земельного участка.


Допуская, что вопросы гражданской правосубъектности обсуждаемых объединений и административной правосубъектности – что было подробно рассмотрено в параграфе 1.4 – в настоящий момент остаются спорными (по крайней мере потому, что в научных исследованиях это не обсуждалось), бесспорным следует признать наличие у таких объединений конституционной правосубъектности, которая и должна защищать от неправильного правоприменения по делам, рассмотренным в отношении них в порядке иных видов судопроизводства – гражданского, административного и производства в порядке КоАП РФ. Проблема состоит в том, что для осуществления права на защиту в порядке конституционного производства по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждане и организации вправе обращаться за проверкой на конституционность закона, примененного или (что в практике имеет место значительно реже) подлежащего применению в конкретном деле (п.3 ст.3 Закона № 1-ФКЗ).


Таким образом, условием обращения в КС РФ является то, что судебное решение, нарушающее по мнению заявителя его права и интересы, незаконно возлагающее обязанности, должно сначала вступить в законную силу. В связи с этим также видится отсутствие права у СНТ или другого объединения оспорить в КС РФ незаконное решение, действие должностного лица, которое было им оспорено не в суде, а во внесудебном (административном) порядке. Однако в соответствии с ч.2 ст.36 Закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ основанием к рассмотрению дела является не только обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт (а также договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора РФ в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с Конституцией РФ) или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, но и обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции. Выделенное противоречие по существу чаще всего и обнаруживается в процессах по делам с участием обсуждаемых объединений в их спорах с органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами (но прецедентов конкретно по таким делам в практике КС РФ мы не наблюдаем).


В прецедентной практике Европейского суда по правам человека прослеживается последовательный подход, предполагающий, что права, которые присущи физическим лицам, могут в определенной мере распространяться и на объединения граждан. В.В.Солдатовым предложено разделять конституционные права юридических лиц на два основных вида: конституционные права, закрепленные в Конституции РФ (идентичные конституционным правам граждан либо видоизмененные КС РФ под сущность юридического лица), и конституционные права юридических лиц, выводимые КС РФ из конституционных принципов. К первому виду он относит: право на судебную защиту (ч.1 и 2 ст.46 Конституции РФ); право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч.2 ст.35 Конституции РФ); право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч.1 ст.34 Конституции РФ); право на получение квалифицированной юридической помощи (ч.1 ст.48 Конституции РФ); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на доступ к правосудию и компенсацию причиненного вреда (ст.52 Конституции РФ); право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч.4 ст.29; ст.33 и ч.2 ст.45 Конституции РФ). К выявленным КС РФ основным правам объединений В.В.Солдатов относит: право на защиту от придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков (из ст.57 Конституции РФ) , право на равенство различных категорий налогоплательщиков - юридических и физических лиц (из ст.19 (ч. 1) и 57 Конституции РФ), право на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики.


Ведущую роль в вопросе о конституционном статусе объединений и о признании за ними отдельных конституционных прав, а также их объеме играет нормативно-интерпретационная деятельность КС РФ. В своих решениях Суд констатирует конституционную правосубъектность объединений граждан, признавая наличие у последних отдельных конституционных прав и свобод. Определение КС РФ от 18.01.2005 № 8-О установило, к примеру, что положение, содержащееся в пп.14 п.3 ст.346.12 НК РФ, не может служить основанием для отказа в переводе некоммерческой организации, созданной в форме общественной организации, на упрощенную систему налогообложения (УСН), предусмотренную главой 26.2 НК РФ.


Заявитель указал, что оспариваемое положение данного подпункта по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, не позволяет перейти на упрощенную систему налогообложения НКО, созданным в форме общественной организации, которые в силу специфики этой организационно-правовой формы не имеют уставного (складочного) капитала, вследствие чего невозможно выделить доли участия в них других организаций, а также не может заявить об установленном НК РФ предельном размере прибыли, поскольку прибыль не извлекает. Тем самым оспариваемое положение нарушало конституционный принцип равенства, ограничивало конституционные права на создание профессиональных союзов и на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а потому противоречило Конституции РФ, ее статьям 19, 30 и 34. Исходя из того, что термином «организация» для целей налогообложения обозначаются, согласно п.2 ст.11 НК РФ, юридические лица, образованные в соответствии с законодательством РФ (российские организации), а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, их филиалы и представительства, созданные на территории РФ (иностранные организации), КС РФ установил, что право перейти на упрощенную систему налогообложения имеют все юридические лица, отвечающие требованиям статьи 346.12 НК РФ, независимо от их организационно-правовой формы. Оспариваемое положение пп.14 п.3 ст.346.12 НК РФ по его смыслу в системе норм, определяющих понятийный аппарат налоговых правоотношений, не препятствует переходу некоммерческих организаций на упрощенную систему налогообложения. В практике взаимодействия с ФНС переход СНТ и других объединений на УСН крайне затруднителен до сих пор и не приветствуется налоговой службой.


Также, по мнению Д.А.Тристана, определение доли непосредственного участия других организаций в деятельности общественной организации на основе соотношения числа ее членов – юридических лиц и общего числа ее членов свидетельствовало бы о нарушении конституционно-правового принципа равенства в сфере налогообложения, поскольку недопустимым образом ставило бы некоммерческие организации в неравные условия с коммерческими организациями, доля участия в которых других организаций определяется на основе стоимостного соотношения их вкладов (взносов) в формирование уставного (складочного) капитала.


В связи с приведенным примером защиты КС РФ конституционных прав НКО, отметим следующее: НК РФ оперирует понятиями «организации и индивидуальные предприниматели», а это по аналогии означает (косвенно подтверждает), что при употреблении в иных законодательных актах выражения «юридические лица и индивидуальные предприниматели», понятие «организация», по крайне мере, для НК РФ, тождественно понятию «юридическое лицо». Ведь юридическое лицо – это объединение граждан, зарегистрированное государственным органом не просто на основании своего заявления, а добровольно обратившееся с заявлением о государственной регистрации юридического лица (но такие случаи с обсуждаемыми объединениями нам не известны).


Классификация В.В.Солдатова отражает тенденцию к расширению конституционной защиты прав объединений граждан посредством их конституционализации, осуществляемой КС РФ в ходе рассмотрения конкретных дел. В этом можно увидеть предпосылку для дальнейшего утверждения конституционного статуса отраслевых прав и свобод и расширения возможностей использования средств конституционного правосудия для их защиты от посягательств со стороны государства.


Исходя из круга объединений, которые могут реализовать соответствующее право, можно выделить: конституционные права, которые распространяются в полном объеме на все объединения (например, право на доступ к правосудию); конституционные права, которые распространяются на отдельные виды объединений в усеченном формате; конституционные права, которые могут быть реализованы только определенными объединениями. Например, право на свободное использование своего имущества для предпринимательской деятельности может быть реализовано некоммерческой организацией лишь в усеченном виде (и лишь той, которая таким имуществом владеет), по сравнению с теми возможностями, которые оно открывает для коммерческого объединения. Объединения, не имеющие статуса юридического лица, и вовсе не могут реализовать это право, поскольку не являются участниками гражданского оборота.


Объединения граждан являются носителями не только основных прав и свобод, но и конституционных обязанностей. Как и физические лица, объединения обязаны: соблюдать Конституцию и законы (ч.2 ст.15 Конституции РФ); соблюдать и уважать права и свободы других лиц (ч.3 ст.17); заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч.3 ст.44); платить законно установленные налоги и сборы (ст.57); сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст.58). С другой стороны за несоблюдение перечисленных конституционных обязанностей за объединением может быть признана вина с последующим привлечением к (административной) ответственности только в случаях если, к примеру, «по решению общего собрания» объединения пострадал памятник истории и культуры, нанесен ущерб окружающей среде. Такие решения общего собрания представимы довольно абстрактно и вероятнее всего не могут иметь места в действительности. При таком повреждении и нанесении такого ущерба правоохранительные органы, как правило, устанавливают вину конкретных граждан (физических лиц).


Для уяснения противоречий в положениях законодательства, касающихся правового статуса обсуждаемых объединений, обратимся к сравнению с проблемами, возникшими у законодателя и более или менее им разрешенными в отношении организационно-правовой формы крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ). Первоначально принятый Закон 1990 г. о КФХ объявлял это хозяйство юридическим лицом, несмотря на то, что его имущество не обособляется от личного имущества ведущих его граждан, а последние в силу этого отвечают по долгам такого хозяйства всем своим имуществом. Конструкция юридического лица в таком случае просто теряла смысл, но в дальнейшем был принят Закон о КФХ от 11.06.2003 № 74-ФЗ, в котором КФХ провозглашены объединениями граждан без образования юридического лица с применением к ним законодательства о юридических лицах – коммерческих организациях в случае осуществления ими предпринимательства. Зарегистрированные в силу прежнего Закона о КФХ юридические лица вправе сохранить этот статус по действующему положению до 2021 г. (это вынужденный шаг законодателя, чтобы не понуждать КФХ заявлять о своей ликвидации в порядке Закона № 129-ФЗ и не умалять прав хозяйств, признанных ранее юридическими лицами, которые были вынуждены по действовавшему ранее Закону пройти соответствующую регистрацию).


Во всех ситуациях применение такой конструкции как юридическое лицо связано с обособлением определенного имущества с целью ограничения имущественной ответственности (то есть уменьшения риска участия в гражданском обороте) для его учредителей (участников). С этой точки зрения еще более очевидна абсурдность положений ранее действовавшего Закона 1990 г. о КФХ. На примере норм ст.86.1 раздела 3.1 ГК РФ (введен Федеральным законом от 30.12.2012 № 302-ФЗ) о КФХ так же очевидно и другое. Как гласит ст.86.1, граждане, ведущие совместную деятельность в области сельского хозяйства без образования юридического лица на основе соглашения о создании крестьянского (фермерского) хозяйства, вправе создать юридическое лицо – крестьянское (фермерское) хозяйство. Крестьянским (фермерским) хозяйством, создаваемым в соответствии с настоящей статьей в качестве юридического лица, признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности в области сельского хозяйства, основанной на их личном участии и объединении членами крестьянского (фермерского) хозяйства имущественных вкладов. Таким образом, ГК РФ в действующей редакции нормой данной статьи устанавливает право существования КФХ двух типов – как организации, не являющейся юридическим лицом, и организации – юридического лица; при этом фактически подчеркнуто, что Кодекс не распространяет свое действие на случай если КФХ создается без образования юридического лица. Следовательно, в 2012 г. право КФХ действовать без образования юридического лица было узаконено даже в ГК РФ, но оно так и не было признано за садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, а главное – за ТСЖ и ЖСК, несмотря на то, что все они не занимаются производством, в отличие от КФХ, и не оказывают возмездных услуг.


Далее можно провести сравнение со статусом профессиональных союзов, обратившись к комментарию соответствующего Федерального закона № 10-ФЗ специалиста в области профсоюзного права. «Деятельность профсоюзов может носить внутренний характер и внешний. Внутренняя деятельность профсоюзов направлена на внутриорганизационные аспекты, связанные с выполнением уставных задач, их внутренней структурой, проведением профсоюзных мероприятий (собраний, совещаний, конференций и т.д.). Внешняя деятельность профсоюзов направлена на установление взаимодействия с внешними субъектами, связанными с государством, работодателями, местным самоуправлением, иными общественными объединениями. Внутренняя деятельность профсоюзов протекает, как правило, вне правовых рамок (что справедливо и в отношении обсуждаемых нами объединений), и именно по отношению к ней провозглашен принцип независимости деятельности профсоюзов от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений. Что касается внешних действий профсоюзов, то их независимость от указанных органов и лиц следует понимать таким образом, что рамки внешних отношений профсоюзов с иными субъектами общественных отношений устанавливаются нормами права.


Неподотчетность и неподконтрольность деятельности профсоюзов также не означают, что профсоюз, имеющий статус юридического лица, вправе, например, не представлять в налоговые органы установленные законом сведения или не допускать налоговые органы к проведению проверок за осуществлением предпринимательской деятельности и т.д. В данном случае независимость профсоюза выражается в том, что профсоюз по собственному усмотрению и в соответствии с уставными нормами определяет направления расходования профсоюзного бюджета, но не вправе определять принципы налогообложения соответствующих расходов. Профсоюзы могут действовать как с образованием юридического лица, так и без его образования, соответственно возможны два варианта деятельности профсоюзов. Профсоюз, являясь общественным объединением, независимо от государственной регистрации приобретает права и несет обязанности, предусмотренные главой II упомянутого закона (№ 10-ФЗ) ». Законом не прописаны обязанности профсоюзов кроме контроля соблюдения прав работников организаций и их защиты.


КС РФ также неоднократно устанавливал, что учредители юридического лица, наделяя его правом участвовать в хозяйственном (гражданском) обороте, возлагают на него и риски, сопутствующие экономической деятельности, в том числе связанные с условиями привлечения к ответственности (Постановление КС РФ от 27.04.2001 № 7-П ). Получая в дополнение к «общему статусу» организации новые возможности, позволяющие заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли, организация также принимает на себя связанные с нею риски и возможные ограничения и должна нести дополнительные обязанности. О каких же рисках, тем более, о какой прибыли может идти речь в случае садоводческих и дачных некоммерческих объединений? КС РФ в указанном Постановлении сделал вывод о распространении основополагающих принципов юридической ответственности как на физических, так и на юридических лиц. Можно констатировать, что вина юридического лица, как конструктивный признак состава административного правонарушения, вошла в практический оборот, обозначились некоторые ее критерии, но понятие сформировано не было; тем не менее, по мнению КС РФ, правовую позицию о вине юридического лица следует оценивать позитивно. Права организаций с этого момента защищаются в большей мере, органам административной юрисдикции теперь приходится устанавливать обстоятельства, обусловившие неисполнение коллективным субъектом возложенных на него обязанностей, то есть выявлять причины совершения административного правонарушения. Поэтому отвергать сложившуюся практику не стоит, но она нуждается в дальнейшем совершенствовании. К сожалению, разработчики проекта КоАП РФ дальше мнения КС РФ не продвинулись. В результате дискуссионным остается вопрос, является ли конструкция, предложенная в ч.2 ст.2.1 КоАП РФ, виной юридического лица. Причем понятно, что в приведенных здесь и далее рассуждениях О.Н.Шерстобоева речь идет исключительно о юридических лицах – коммерческих организациях. Частично приведем и далее его крайне важные для осознания статуса некоммерческих объединений рассуждения:


«В действительности существуют юридические лица без коллектива, но это не мешает им нарушать установленные правила (например, оно может состоять исключительно из директора, а им будет учредитель). Имеются примеры многотысячных коллективов, члены которых даже не подозревают о существовании друг друга, но и здесь вся совокупность работников никак не связана с деликтоспособностью коллективного субъекта (ОАО «РЖД» и т.п.).

На самом деле юридическое лицо следует рассматривать как персонифицированное имущество, которым готовы жертвовать учредители. Не случайно формирование уставного капитала – это важнейший вопрос любого законодателя в процессе нормативного закрепления статуса юридического лица. В определенном смысле, наказывая коллективного субъекта, государство возлагает ответственность на лиц, участвующих в распределении полученной прибыли. Именно от них в конечном итоге, зависит персоналия руководителя. Следовательно, привлечение к ответственности исключительно последнего позволило бы иным виновникам правонарушения избежать вполне заслуженного наказания. Отвечать должны те, кто обладает предприятием, причем в размере своего участия в нем (иначе теряется сущность юридического лица). Представление об организации как «персонифицированном имуществе» предопределяет обособление в отдельные группы публичных органов со статусом юридического лица и организаций, полностью финансируемых из публичных бюджетов. Назначение штрафа государственному органу нивелирует карательную функцию наказания. Ведь у государственного органа нет своего имущества, он пользуется собственностью государства. В таком случае ответственности следует подвергать только должностных лиц». Ситуация с привлечением к ответственности садоводческих и дачных некоммерческих объединений тем более абсурдна, что у многих из них не просто право собственности на объекты инфраструктуры не зарегистрировано – во многих случаях электросети, газораспределительные сети и дороги (проезды) находятся в государственной собственности.


«Та же логика объясняет невозможность назначения штрафа бюджетным организациям», - продолжает далее Шерстобоев. Однако же это, на удивление, происходит; судебная практика изобилует привлечением к административной ответственности детских садов, школ, больниц, даже администраций районов, причем не только их как юридических лиц, но и руководителей, а также и руководителей и учреждений одновременно. Государство, таким образом, «наказывает само себя», занимаясь перечислением средств в размере штрафа со счета на счет, вместо того, чтобы администрировать больше средств с целью выправить положение с нарушением требований закона, в связи с которым административное наказание было назначено.


Вывод о том, что карательная сущность штрафа, назначенного организации, возымеет действие только при условии, что неблагоприятные последствия испытают учредители, а в нашем примере в этом качестве выступает государство, которое не может оштрафовать само себя, объясняет отказ от административной ответственности организаций в советский период. Ведь все они либо учреждались государством, либо контролировались им. Кроме того, в современных условиях ответственность муниципальных юридических лиц составляет самостоятельную проблему, поскольку местная и государственная власть разделяются на конституционном уровне и каждая располагает собственным бюджетом. То есть теоретически, наказав муниципальную организацию, государство покарает муниципальное образование в целом. Представляется, что в современных условиях данный подход необоснован. Во-первых, многие муниципалитеты имеют крайне незначительный объем средств и существуют за счет государственных денег. Во-вторых, местный бюджет расходуется только на решение вопросов местного значения, а значит, изъятие части средств, необходимых для уплаты штрафа, не позволит муниципальному органу или учреждению в полном объеме реализовать значимые для населения задачи. А это, как мы видим, уже полная аналогия с приведенным ранее тезисом о том, что с обсуждаемых нами объединений не могут быть взысканы средства, имеющиеся в наличности, но предназначенные для определенных целей.


Еще одной, вполне популярной теорией является отождествление вины юридического лица с отношением к содеянному его должностного лица. Такой подход имеет определенную практическую направленность, но лишь в случаях, когда обязанность, возложенная законодательством на организацию, трансформируется в обязанность ее руководителя. Субъектом регулирования здесь выступает именно юридическое лицо, но исполнить возложенную обязанность может только его руководитель. Такой же вывод справедлив в ситуациях соблюдения ряда санитарных правил, норм пожарной и экологической безопасности и т.п. Наличие так называемой «корпоративной воли», то есть самостоятельных интересов и воли, несовпадающих с интересами и волей учредителей, участников (членов) юридического лица, всегда признавалось в праве необходимой чертой юридической личности.
Автор настоящей работы настаивает на том, что рассмотрение вины юридического лица как элемента субъективной стороны состава правонарушения позволяет определить вину юридического лица через вину его коллектива, но не всего коллектива, а только той его части, которая является носителем доминирующей воли и которая привела к совершению административного правонарушения. Виновность органов управления организации является основой для признания организации виновной и привлечения ее к административной ответственности.


Таким образом, одна из отличительных особенностей субъективной стороны административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, проявляется в том, что вина юридического лица в совершении административного правонарушения есть субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, но определяемое по преобладающей воле. Как было показано в параграфе 1.4, правление такого объединения, как обсуждаемые нами, и председатель правления, который по закону не является ни единоличным исполнительным органом юридического лица ни, вообще, как таковым должностным лицом, не наделены полномочиями издавать приказы и распоряжения «одним росчерком пера».


Следуя рассуждениям А.И. Каминки , можно сказать, что юридическое лицо создается, когда объединение является организованным единством из множественности составляющих его лиц, созданным при помощи подчинения их воли воле создаваемого единства. Это единство создается организацией управления и подчинения. Более того, организационная структура для юридического лица необходима, чтобы изъявлять и воплощать в жизнь эту «коллективную волю», достигать не только согласованности интересов и воли лиц, являющихся членами юридического лица, но и согласованности их действий в интересах достижения целей юридического лица. Сразу оговоримся, что садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения не должны иметь и не имеют самостоятельных интересов, отличных от интересов их членов. Одно только это условие должно исключать применение данного понятия в отношении таких объединений.


Здесь же можно сослаться и на пример простого товарищества. В отличие от хозяйственных обществ, которые являются юридическими лицами, простое товарищество в гражданском праве и согласно ст.1041 ГК РФ объединяет по договору о совместной деятельности вклады двух или нескольких лиц (в первую очередь – граждан) для извлечения прибыли или достижения иной цели – без образования юридического лица. При этом сторонами договора простого товарищества, заключаемого для осуществления предпринимательской деятельности, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации. В этих положениях ст.1041 не содержится противоречий, так как извлекать доход в виде прибыли возможно не только при осуществлении предпринимательской, но и иной экономической деятельности.


Такое договорное соглашение не создает нового субъекта гражданского права, не предполагает необходимого подчинения всех участников коллективной воле, и именно этим моментом господства и подчинения юридические лица отличаются от обязательственных отношений, которые тоже могут быть направлены на достижение объединенными усилиями общей цели.


Внутреннее строение (устройство) юридического лица (отсутствующее, например, в простом товариществе) определяет систему внутренних отношений, позволяющих юридическому лицу функционировать в хозяйственном обороте как единое целое.


Основные признаки юридического лица закладываются правом, а получают дальнейшее развитие в учредительных документах (устав, договор). Законодатель, таким образом, закладывает основные начала организации такого рода субъекта права, для каждого его вида (в том числе, требования к содержанию учредительных документов, структуре органов управления, основы их взаимоотношений между собой и с участниками юридического лица, порядок принятия решений и пр.). Эти требования воплощаются в организационно-правовую форму юридического лица. Следует также признать наличие прямой зависимости внутренней организации (строения, структуры) юридического лица от условий его деятельности, потребностей гражданского оборота, характера внутренних отношений между членами юридического лица, то есть сущность отношений, которые призвано «охватить» юридическое лицо, определяет, в том числе строение юридического лица.


«Переходным» законодательным актом между ГК РСФСР и ГК РФ явились «Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик» (утв. ВС СССР 31.05.1991 № 2211-1) , по которому, в частности, гражданским законодательством регулируются товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения, а также связанные с имущественными личные неимущественные отношения. Именно «Основами» в российское законодательство впервые введено понятие юридического лица (ст.ст.11-25).


Надо сказать, что основные положения о юридических лицах практически без изменения присутствуют в действующем ГК РФ, так как «Основами» юридическим лицом признавалась организация, которая имеет в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом и выступает в суде, арбитражном суде и третейском суде от своего имени. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители (участники) не сохраняют имущественных прав, относились согласно «Основам» общественные организации, религиозные организации, благотворительные и иные фонды.


Правоспособность юридического лица (его права и обязанности) так же, как в настоящее время, являлась производной от целей деятельности, предусмотренных его учредительными документами. Согласно п.3 ст.13 юридическое лицо подлежало государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законодательными актами. Данные государственной регистрации, в том числе фирменное наименование (статья 149 Основ) включалось в республиканские реестры и единый (тогда – общесоюзный) реестр юридических лиц, открытые для всеобщего ознакомления. Юридическое лицо считалось созданным с момента его государственной регистрации.


Далее в ст.18 «Основ» перечислялись формы, в которых могли создаваться юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями: общественные или религиозные организации, благотворительные и иные фонды (уже указанные выше). К ним добавлялись потребительские кооперативы, финансируемые собственником учреждения, а также другие формы, предусмотренные законодательными актами.


Более того, по п.3 Постановления ВС СССР от 31.05.1991 № 2212-1 «О введении в действие Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик» «Основы» должны были применяться к гражданским правоотношениям, возникшим после введения их в действие, то есть с 01 января 1992 года (по гражданским правоотношениям, возникшим до 01.01.1992 г., «Основы» должны были применяться к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения их в действие). Обсуждаемые нами объединения сформировались и действовали на законных основаниях в течение более 40 лет до указанной даты, на момент изменения государственного устройства никто не поставил под сомнение законность их существования, не обязал их перерегистрироваться в другие организационно-правовые формы, в том числе такое требование не было установлено Законом № 66-ФЗ от 1998 г.
По п.6 Постановления № 2212-1 юридические лица, государственная регистрация которых осуществлена до 01.01.1992, подлежала перерегистрации в органах юстиции. Кооператив ДПК «ДСК Дюны», председателем правления которого является автор, к примеру, был зарегистрирован (точнее, его устав был зарегистрирован) в СССР в 1988 г. Исполкомом Сестрорецкого районного совета народных депутатов г.Ленинграда (эта запись перешла в свидетельство о государственной регистрации по правилам Закона № 129-ФЗ в 2002 г.). Отметим здесь еще раз, что постановка ДПК «ДСК Дюны» на учет в налоговом органе потребовалась 01.07.2003 (через 40 лет после создания Кооператива, до этой даты налоговый учет не требовался). К таким обстоятельствам стоит вновь и вновь привлекать внимание, задавая один и тот же вопрос – если законодательство страны демократического устройства не должно возлагать на объединение граждан обязанностей более, чем возлагало законодательство при советском социалистическом устройстве, если такое объединение не извлекает прибыли, то с каких средств оно может быть способно оплачивать налоги и на каком основании оно обязано находиться на учете в налоговом органе.


Закончим статьей 52 «Основ» о праве собственности юридических лиц:


«Хозяйственные общества и товарищества, кооперативы, арендные и коллективные предприятия, хозяйственные объединения, общественные и религиозные организации, благотворительные и иные фонды, являющиеся юридическими лицами, в соответствии с их уставами являются собственниками имущества, переданного им учредителями (участниками, членами), а также полученного в результате их собственной предпринимательской деятельности и по иным основаниям, не противоречащим закону». Итак, если мы подразумеваем преемственность ГК РФ по отношению к «Основам», в уставах некоммерческих объединений граждан мы не найдем никакого упоминания о конкретном имуществе, поскольку уставы до вступления в силу Закона № 66-ФЗ должны были соответствовать типовому и примерному уставам СТ и ДСК; также и Закон № 66-ФЗ не ввел обязанности указания в уставах конкретного имущества.


По ст.5 Закона о введении в действие первой части ГК РФ по гражданским правоотношениям, возникшим до ее введения в действие, часть первая ГК РФ применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения ее в действие. Федеральный закон о введении в действие части первой и сейчас является действующим законом, но в нашем случае мы в этом находим подтверждение, что созданные и действовавшие ранее некоммерческие объединения граждан сохранили свои права и не приобрели новых обязанностей с введением части первой в действие.


Также по п.1 ст.6 глава 4 ГК РФ вводилась в действие со дня официального опубликования части первой Кодекса, и с этого дня коммерческие организации могли создаваться исключительно в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены для них главой 4 Кодекса. Создание юридических лиц после официального опубликования части первой Кодекса осуществляется в порядке, предусмотренном главой 4 Кодекса (если иное не вытекает из статьи 8 Закона). Таким образом, Законом фактически подчеркивалась тождественность понятий «коммерческая организация» и «юридическое лицо». И несмотря на то, что Законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ в Закон № 52-ФЗ о введении в действие части первой ГК РФ были внесены изменения, положения ст.5 и ст.6 (а также и ст.2 ГК РФ) остались в первоначальном виде.


Упомянутое ранее Постановление Пленума ВС РФ № 25 в п.2 содержит также разъяснения по обычаю:

«Под обычаем, который в силу статьи 5 ГК РФ может быть применен судом при разрешении гражданско-правового спора, следует понимать не предусмотренное законодательством, но сложившееся, то есть достаточно определенное в своем содержании, широко применяемое правило поведения при установлении и осуществлении гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей не только в предпринимательской, но и иной деятельности, например, определение гражданами порядка пользования общим имуществом, исполнение тех или иных обязательств. Подлежит применению обычай как зафиксированный в каком-либо документе (опубликованный в печати, изложенный в решении суда по конкретному делу, содержащему сходные обстоятельства, засвидетельствованный Торгово-промышленной палатой РФ), так и существующий независимо от такой фиксации. Доказать существование обычая должна сторона, которая на него ссылается (ст.56 ГПК РФ, ст.65 АПК РФ). Согласно п.2 ст.5 ГК РФ обычаи, противоречащие основным началам гражданского законодательства, не применяются».


Цитируя Е.А.Суханова (доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ, заведующего кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ, одного из разработчиков ГК РФ в его первой редакции и Концепции развития гражданского законодательства РФ) по его монографии «Гражданское право» , выделим те сентенции, которые подтверждают наш тезис о том, что садоводческие и дачные некоммерческие объединения, являясь некоммерческими организациями, не являются профессиональными участниками гражданского оборота, не обладают гражданской правосубъектностью, не способны нести гражданско-правовую ответственность:

1) Юридические лица – организации, специально создаваемые для участия в гражданском обороте, по сути представляют собой не что иное, как особый способ организации хозяйственной деятельности, заключающийся в обособлении, персонификации имущества. Юридическое лицо не может нормально участвовать в гражданских правоотношениях, не имея реального имущества, обособленного от имущества его учредителей (участников).

2) Жесткие правила относительно наличия и состава их имущества необходимы, чтобы исключить появление в обороте организаций, заведомо не способных к самостоятельной имущественной ответственности по долгам.

3) Некоммерческие организации создаются для выполнения социально-культурных и тому подобных задач неимущественного характера, решение которых само по себе не требует участия в гражданском обороте. Поэтому ряд из них, например некоторые общественные организации, строго говоря, могут работать, не имея прав юридических лиц. В условиях рыночной экономики некоммерческие организации нельзя лишать возможности совершать необходимые хозяйственные операции, а в установленных законом пределах самим зарабатывать средства и распоряжаться ими, поскольку в противном случае они не смогут полноценно осуществлять свою основную деятельность.

4) Поскольку гражданское право главным образом регулирует имущественные отношения, то и гражданско-правовая ответственность имеет имущественное содержание, а ее меры (гражданско-правовые санкции) носят имущественный характер. Тем самым эта гражданско-правовая категория выполняет функцию имущественного (экономического) воздействия на правонарушителя и становится одним из методов экономического регулирования общественных отношений.

5) Даже при наличии оснований ответственность не всегда подлежит применению к конкретному лицу. Для этого необходимо установить наличие определенных обстоятельств (условий), являющихся общими, типичными для гражданских правонарушений. К числу таких общих условий гражданско-правовой ответственности относятся: 1) противоправный характер поведения (действий или бездействия) лица, на которое предполагается возложить ответственность (либо наступление иных специально предусмотренных законом или договором обстоятельств); 2) наличие у потерпевшего лица вреда или убытков; 3) причинная связь между противоправным поведением нарушителя и наступившими вредоносными последствиями; 4) вина правонарушителя. Совокупность перечисленных условий, по общему правилу необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на конкретное лицо, называется составом гражданского правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из указанных условий ответственности, как правило, исключает ее применение. Установление данных условий осуществляется именно в указанной очередности, поскольку отсутствие одного из предыдущих условий лишает смысла установление других (последующих) условий.

6) Вина юридического лица может проявляться в форме вины его участников (например, полных товарищей), органов (руководителей) и других должностных лиц, а также его работников, выполняющих свои трудовые или служебные функции, поскольку именно через их действия юридическое лицо участвует в гражданских правоотношениях. В соответствии с абз.2 п.1 ст.401 ГК РФ виной в гражданском праве следует признавать непринятие правонарушителем всех возможных мер по предотвращению неблагоприятных последствий своего поведения, необходимых при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру лежащих на нем обязанностей и конкретным условиям оборота.
В своей монографии Суханов недостаточно подробно останавливается на содержании понятия деликтоспособности, а среди диссертационных работ деликтоспособности посвящена единственная диссертация – Р.Ф.Гарипова. Деликтоспособность показывает, насколько субъект правоотношения потенциально способен нести юридическую ответственность за свое поведение и поведение других лиц, а также в каких объемах она может быть реализована. Обладая всеми юридическими признаками правосубъектности, некоторые лица могут фактически оставаться неделиктоспособными практически во всех отношениях.


По Гарипову, если у правонарушителя отсутствует реальная возможность нести ответственность, он должен считаться неделиктоспособным, при этом сохраняя полную дееспособность. Исходя из этого, он разделяет деликтоспособность на фактическую и юридическую. Юридическая деликтоспособность предусмотрена законом как возможность нести ответственность и определяется государством в виде правовых предписаний. Фактическая деликтоспособность является реальной возможностью лица претерпеть предусмотренные государством неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение с учетом состояния здоровья, преклонного возраста (для физических лиц), имущественного положения (для физических и юридических лиц). Окончательно определять способность лица нести ответственность следует по совокупности этих признаков и не может носить общий характер для всех субъектов права в целом.


Гарипов, в свою очередь, не признает за юридическим лицом (коллективным субъектом) собственной воли, тогда как деликтоспособность напрямую зависит от волеспособности. Он предложил понимать под деликтоспособностью юридических лиц способность самостоятельно претерпевать меры ответственности за противоправные поступки, совершенные для достижения корпоративных целей, что зависит от конструкции организационно-правовой формы юридического лица, и в этом обязательно будут играть роль имущественная состоятельность. В итоге Гарипов приходит к очень важному для нас выводу: юридические лица со специальной правоспособностью должны обладать и соответствующей специальной деликтоспособностью.
Таким образом, садоводческие и дачные некоммерческие объединения граждан безусловно обладают конституционной правосубъектностью; административная правосубъектность таких объединений автором категорически отрицается. Также автором отрицается и правомерность привлечения к административной ответственности членов органов управления таких объединений. Определением ВС РФ от 18.07.2017 № 305-АД17-1484 установлено, что работник организации, не наделенный организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями, не может выступать субъектом административной ответственности; тем более таким субъектом не может выступать физическое лицо, являющееся членом выборного общественного органа, который по закону не наделен распорядительными полномочиями.


Гражданской правосубъектностью садоводческие и дачные некоммерческие объединения, по мнению автора, обладают исключительно при условии, если осуществляют предпринимательскую деятельность. Специальная правоспособность и дееспособность некоммерческой организации как юридического лица возникают (и прекращаются) одновременно, в момент его государственной регистрации. Однако в случае не осуществления предпринимательства, даже при наличии у такого объединения, зарегистрированного как юридическое лицо - некоммерческая организация, имущества на праве собственности и денежных средств, его деликтоспособность требует отдельного рассмотрения для решения вопроса о том, может ли оно являться в каждом конкретном случае субъектом гражданских правоотношений и гражданско-правовой ответственности. Неправомерным является привлечение их к данному виду ответственности (как и в случае административной ответственности) путем взыскания средств, аккумулированных на определенные цели.


В свою очередь, такие объединения не имеют основных и оборотных средств, их «обособленное имущество», как правило, не соответствует понятию обособленного и не оформлено ими в собственность, не учитывается на самостоятельном балансе, по своему характеру не может быть реализовано через торги, так как не будет пользоваться спросом (спрос на такое имущество трудно себе представить). «Очевидно, что отсутствие собственного имущества исключает для организации возможность самостоятельного участия в гражданском (имущественном) обороте, а тем самым и признания субъектом гражданских правоотношений» . Только лишь юридический факт государственной регистрации в качестве юридических лиц не может «по умолчанию» означать для таких объединений наличия у них гражданской правосубъектности, в частности и потому, что их вступление в отношения с ФНС РФ с началом действия Закона № 129-ФЗ не являлось и не может быть признано добровольным.

Глава2


Основные противоречия положений нового Закона № 217-ФЗ общим принципам правового регулирования видятся в следующем:

1) в законодательном запрете дачных потребительских кооперативов, имеющих государственную регистрацию, далее существовать в такой форме;

2) в законодательном обязании некоммерческого объединения (формально – НКО, но Закон о некоммерческих организациях № 7-ФЗ на них не распространяется) осуществлять конкретный вид экономической деятельности – управление эксплуатацией объектов недвижимости. Более того, речь идет не только об управлении эксплуатацией, но и об обязании обеспечивать создание таких объектов недвижимости на средства граждан – собственников садовых и огородных земельных участков;

3) наконец, в более общем вопросе – фактически в придании новым Законом гражданской правосубъектности таким объединениям, что не соответствует основным положениям ГК РФ, прописанным в его ст.2.


По первому противоречию. Отказ законодателя от садоводческого, огороднического, дачного потребительского кооператива, установленное Законом обязательное преобразование их в садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества, кроме прочего, повлечет за собой прекращение уже существующих прав членов кооперативов на паенакопления (паи), то есть фактическую ликвидацию пая как объекта имущественных прав и необоснованное прекращение имущественного права. Такая норма беспрецедентна; по общему правилу сумма пая должна быть выплачена гражданину не только при его добровольном выходе из членства в кооперативе, но и при исключении его из членов по решению общего собрания. Также ст.1177 ГК РФ предусмотрено, что пай входит в состав наследства члена потребительского кооператива; порядок, способы и сроки выплаты наследникам, не ставшим членами кооператива, причитающихся им сумм или выдачи вместо них имущества в натуре определяются законодательством о потребительских кооперативах и учредительными документами соответствующего кооператива. Важно понимать и то, что если наследодатель при жизни не оформил в собственность земельный участок в кооперативе, вступить в члены может только наследник пая, а членство для наследника в данном случае необходимо, если он имеет желание приватизировать земельный участок.


Дачный потребительский кооператив, в советские годы – ДСК (дачно-строительный кооператив) являлся самой первой, изначальной формой создания таких объединений при социалистическом строе; большинство таких кооперативов просуществовало до сегодняшнего дня.


По своему смыслу положения о потребительском кооперативе в ГК РФ практически не претерпели изменений по сравнению с положениями о потребительской кооперации в ГК РСФСР. По ГК РСФСР собственностью кооперативных организаций являлись средства производства (но для производственных кооперативов) и иное имущество, необходимое им для осуществления уставных задач. Однако средства, вложенные в создание либо приобретение такого имущества, являлись средствами (государственного) бюджета, так как дачные кооперативы создавались на землях, выделенных не гражданам, а государственным предприятиям и учреждениям, которые в свою очередь принимали решение о том, кто конкретно из рабочих и служащих получит право строительства дачи. Подробно правовые основы создания ДСК были рассмотрены в параграфе 1.1.


Если обращение в советские годы к форме дачно-строительного кооператива имело под собой правовые основания, то появление позднее в СССР садоводств в форме товарищества не могло соответствовать правовой цели, ради которой они создавались, без придания понятию товарищества иного правового смысла. Форма товарищества традиционно всегда являлась формой организации предпринимательской деятельности, и при становлении в 90-е годы положений о некоммерческих объединениях в российском законодательстве это противоречие не было устранено. Такая в некотором роде «искусственная» форма товарищества не только была сохранена либо введена для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, но также необоснованно получила развитие с введением понятия товарищества собственников жилья, а затем - товарищества собственников недвижимости (и в том и другом случае под товариществом здесь подразумевается некоммерческая организация).


Приходится с сожалением отметить, что прежняя редакция ГК РФ в части организационно-правовых форм некоммерческих организаций более соответствовала правовым принципам постольку поскольку специальный закон детализирует общее правило, устанавливает исключения или особенности регулирования некоторых отношений, которые входят в предмет регулирования общего закона. Иными словами, действует принцип lex speciali derogat legi generali – если есть специальный закон, то общий не применяется.


ГК РФ является таким общим законом в сравнении со специальными: для садоводческих и дачных некоммерческих объединений это Закон № 66-ФЗ, для товарищества собственников жилья – посвященный ему раздел ЖК РФ. Упоминание о садоводческих и дачных некоммерческих объединениях, а также о товариществе собственников жилья в утратившем силу §5 главы 4 прежней редакции ГК РФ отсутствовало. В новой редакции ГК РФ согласно Федеральному закону от 05.05.2014 № 99-ФЗ товарищество собственников недвижимости перечислено среди организационно-правовых форм, а также исключено более с нашей точки зрения отвечающее праву положение прежнего абз.1 п.3 ст.50: «могут создаваться... также в других формах, предусмотренных законом». (Таким образом, установлен исчерпывающий перечень форм некоммерческих организаций). Также должным образом не оценена цивилистами закрепленная п.4 ст.123.1 императивная норма о том, что некоммерческая корпоративная организация является собственником своего имущества.


Вступление в силу Закона № 99-ФЗ в теоретических трудах, используемых университетами по программе курса гражданского права (С.С.Алексеев, Е.А.Суханов), никак не отразилось. Таким образом, обучающимся по этой дисциплине по-прежнему преподается утверждение о том, что: некоммерческие юридические лица могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных не только ГК РФ, но и другими федеральными законами (абз.1 п.3 ст.50 ГК РФ в прежней редакции).


В связи с упразднением указанных форм организации некоммерческих объединений (которые при этом не были в ГК РФ поименованы) однозначно предлагается их преобразование (ч.4 ст.54 ГК РФ); преобразование же по Суханову является одной из форм реорганизации: «в экономическом смысле субъект имущественного оборота сохраняется, тогда как юридически ситуация изменяется - участник оборота приобретает иной правовой статус... Таким образом, при реорганизации в форме преобразования юридическое лицо сохраняет прежнюю имущественную основу своей деятельности, но изменяет юридическую форму ее организации».


Более того, Суханов ссылается на положение части 5 ст.58 ГК РФ, согласно которому при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются – за исключением прав и обязанностей в отношении учредителей (участников), изменение которых вызвано реорганизацией. Правопреемство, как отмечает Суханов, при этом не возникает, однако неизбежно изменение структуры управления преобразованным юридическим лицом и сопутствующее ему изменение прав и обязанностей его участников или учредителей.


Однако в случае регулируемого новым Законом № 217-ФЗ преобразования потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств в некоммерческое товарищество (и согласно положениям принятого Закона), структура управления и права/обязанности членов таких объединений остаются неизменными. Это противоречие косвенно подтверждает, что законодателем в данном случае приняты нормы, не имеющие аналогов в гражданском праве. Закрепленные ст.54 Закона № 217-ФЗ положения о преобразовании потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств никак не соотносятся с преобразованием, к примеру, производственного кооператива в хозяйственное общество, при котором права и обязанности участников корпорации действительно претерпевают изменение.


По второму противоречию. Многие из существующих садоводческих товариществ были созданы задолго до становления частной собственности в России и принятия законодательных основ создания ТСН , и созданы совершенно по иным принципам. При этом права садоводческих товариществ при смене государственного строя были законом сохранены и даже расширены, тогда как искусственное отнесение их к товариществам собственников на практике не расширяет их права, а наоборот, накладывает обязанности, ранее у таких объединений отсутствовавшие.


Многочисленные возникшие ранее (не только до введения в ГК РФ ст.123.12, но и до принятия первого Закона о ТСЖ, а также в советские годы) товарищества и дачные кооперативы были созданы совершенно для других целей. По ст.1 Закона № 66-ФЗ они учреждены гражданами на добровольных началах для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Экономическая деятельность, таким образом, в виду не имелась и как цель создания отсутствует. Осуществлять предпринимательство закон таким объединениям не запрещает, но извлекать прибыль они вправе категорически не за счет своих членов, а оказывая услуги третьим лицам, так как по закону некоммерческая организация не имеет интересов, отличных от интересов его членов. НКО – суть его члены, и производство работ либо оказание услуг НКО своим членам за плату на основании договора между НКО и его членами есть юридический нонсенс.


Исходя из этого, законодательное обязывание осуществлять по сути деятельность по управлению эксплуатацией жилого/нежилого фонда вступает в противоречие с положениями об исполнителе коммунальных и жилищных услуг, которым является по прямому указанию закона коммерческая организация. Даже коммерческая организация в силу статьи 49 ГК РФ самостоятельно выбирает вид экономической деятельности исключительно на добровольной, а не на принудительной основе. При этом само Министерство экономического развития на своем сайте помещает следующие разъяснения: «Определение по общероссийскому классификатору кода объекта классификации, относящегося к деятельности хозяйствующего субъекта, осуществляется хозяйствующим субъектом самостоятельно путем отнесения этого объекта к соответствующему коду и наименованию позиции общероссийского классификатора».


Хозяйствующим субъектом НКО по закону не являются, если не осуществляют предпринимательства, но осуществляют его в добровольном порядке, а не по законодательно закрепленной обязанности. По ст.7 Закона № 217-ФЗ товарищества могут быть созданы и вправе осуществлять свою деятельность для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами – прим.автора). Такая формулировка буквально и по смыслу не соответствует ни одному из видов экономической деятельности. Согласно указанной статье целями создания также может быть создание благоприятных условий (обеспечение электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства и охраны территории товарищества, обеспечение пожарной безопасности территории товарищества). Все перечисленное относится к общественным благам, которые в демократическом государстве предоставляются населению (без ограничения, а не только гражданам и не только по месту их регистрации) безвозмездно на бюджетные средства, складывающиеся из налогов.


В СССР за счет граждан возводились только, в основном, дачные и садовые дома, которые, тем не менее, должны были быть приняты на баланс объединений и гражданам не принадлежали. Земля безоговорочно являлась собственностью государства. Из перечисленных элементов инфраструктуры некоторые находились на балансе объединения, но не электросети – электросети были государственной собственностью, и техника безопасности также не допускала содержание их не на балансе специализированной организации.


Инфраструктура таких поселков создавалась в СССР не на средства граждан, даже если это был дачный кооператив, члены которого вносили паевые взносы. Никаких паевых взносов не хватило бы на вырубку лесов, разметку и обустройство дорог, монтаж электролиний, сооружение хотя бы сезонного водопровода, пожарных водоемов, благоустройство и т.п. Большая часть средств на перечисленное, повторимся, поступало из бюджета, так как учреждения и предприятия, работники которых становились членами дачных кооперативов и СНТ, были госбюджетными. Созданное могло числиться в дальнейшем на балансе кооперативов (такие случаи были), но не на балансе СНТ, так как закон предусматривал, строго говоря, только личную, кооперативную и государственную собственность.

Но при этом на балансе дачных кооперативов могли находиться как кооперативная собственность малоценное имущество – инвентарь, др., а также некапитальные строения, летний водопровод, насосное оборудование. Но ни электросети (также и в силу правил техники безопасности), ни другое дорогостоящее оборудование находиться не могло, следовательно, не могло перейти в собственность после (и в силу) принятия положений о частной собственности. Следовательно, можно утверждать, что созданные когда-либо на всей бывшей территории РСФСР садоводческие и дачные объединения после образования РФ могут являться собственниками ресурсоснабжающей инфраструктуры исключительно в случае если имеется документ о приватизации ими ресурсоснабжающих сетей (линий, подстанций, газораспределительных щитов и т.п.). Можно также утверждать с большой долей вероятности, что такое волеизъявление они не выражали и соответствующие документы оформлены не были. Однако фактически, в связи с тем, что органы государственной власти и МСУ в отсутствие на то законных оснований не расходуют средства своих бюджетов на инфраструктуру таких объединений, инфраструктура десятилетиями содержится на их средства, то есть на средства граждан (населения).


Надо добавить, что в соответствии с законодательством вывоз бытовых отходов из садоводческих и дачных поселков осуществлялся в РСФСР на средства бюджета и объем такого вывоза, как и для любого другого поселения, лимитированию не подлежал. В связи со всем вышеизложенным уместно привести также извлечения из Конституции СССР (таблица 2):


Таблица 2. Сравнение положений Конституций СССР 1936 и 1977 гг.
1936 г. 1977 г.


Статья 5. Социалистическая собственность в СССР имеет либо форму государственной собственности (всенародное достояние), либо форму кооперативно-колхозной собственности (собственность
отдельных колхозов, собственность кооперативных объединений).

Статья 10. Основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач.

Статья 12. Собственностью колхозов и других кооперативных организаций, их объединений являются средства производства и иное имущество, необходимое им для осуществления уставных задач. Государство содействует развитию колхозно-кооперативной
собственности и ее сближению с государственной. Статья 7. Общественные предприятия в колхозах и кооперативных организациях с их живым и мертвым инвентарем,


производимая колхозами и кооперативными организациями продукция, равно как их общественные постройки составляют общественную, социалистическую собственность колхозов и кооперативных
организаций.

Как разъясняет Воитлева З.А., колхозно-кооперативная собственность в соответствии с Законом «О собственности в СССР», принятом в марте 1990 г., была переименована в коллективную. Соответственно, существовали следующие организационно-правовые формы предприятий: государственные предприятия и предприятия, основанные на коллективной форме собственности. Частную собственность в сельском хозяйстве представляли личные подсобные хозяйства в форме коллективного садоводства и огородничества, а также сельхозпроизводства, осуществляемого на подворьях. В законе «О собственности в РСФСР», введенном в действие в декабре 1990 г., были законодательно закреплены следующие три формы собственности:

государственная, муниципальная и частная. Закон «О земельной реформе» и ЗК РФ, принятые в 1991 г., внесли изменения в классификацию форм собственности. Помимо государственной и частной, были узаконены колхозно-кооперативная и коллективно-долевая формы собственности. Далее, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., были выделены государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности (допускались и смешанные). Принятый через год ГК РФ устранил сложившуюся неопределенность и вместо иных форм собственности узаконил собственность общественных организаций.


В роли регулятора правоотношений, связанных с собственностью предприятий и общественных организаций (объединений), в переходный период от РСФСР к РФ выступил Закон о собственности в РСФСР от 24.12.1990 № 443-1, в котором такие правоотношения были прописаны более четко по сравнению с действующим законодательством. Например, важно выделить в нем такие положения, как:


- Хозяйственные общества и товарищества, кооперативы, коллективные и иные предприятия, созданные в качестве собственников имущества и являющиеся юридическими лицами, обладают правом собственности на имущество, переданное им в форме вкладов и других взносов их участниками, а также на имущество, полученное в результате своей предпринимательской деятельности и приобретенное по иным основаниям, допускаемым законом (ст.14).


- Общественные объединения (организации), являющиеся юридическими лицами, могут иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции и другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для обеспечения деятельности, предусмотренной их уставами (ст.17). Заниматься предпринимательской деятельностью, создавать и приобретать для осуществления этой деятельности предприятия и другое имущество, они могут лишь постольку, поскольку это необходимо для выполнения их уставных задач.


- Благотворительные и иные общественные фонды, являющиеся юридическими лицами, имеют право собственности на имущество, переданное им учредителями для выполнения деятельности, предусмотренной их уставами. Благотворительные и иные общественные фонды имеют право собственности на имущество, приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, включая доходы от собственной хозяйственной деятельности, а также на имущество, переданное им гражданами, юридическими лицами или государством, приобретенное по другим основаниям, допускаемым законом. Они публикуют для всеобщего сведения отчеты об использовании имущества, находящегося в их собственности (ст.18).

- В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований находятся имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей (ст.23).


- Предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик в ее составе (ст.25).


Потребительские кооперативы согласно частично действующему Закону о кооперации в СССР удовлетворяют потребности своих членов и других граждан в торговом и бытовом обслуживании, а также членов кооперативов в жилище, дачах и садовых участках, гаражах и стоянках для автомобилей, в социально-культурных и других услугах. Наряду с указанными функциями потребительские кооперативы могут также развивать разнообразную производственную деятельность, то есть быть кооперативами смешанного типа (ст.3 Закона о кооперации в СССР в ред. Закона СССР от 06.06.1990 № 1540-1). И важно отметить, что более нигде, ранее и впоследствии, так точно, определенно, безукоризненно с точки зрения права не прописана «деятельность» обсуждаемых нами объединений, как в статье 51 («Деятельность кооперативов по удовлетворению жилищно-бытовых потребностей своих членов») Закона о кооперации в СССР:


Граждане могут на добровольных началах создавать жилищно-строительные, жилищные, гаражно-строительные, дачно-строительные кооперативы, товарищества индивидуальных застройщиков, иные потребительские кооперативы для удовлетворения своих жилищно-бытовых потребностей. Основным направлением деятельности этих кооперативов и товариществ является участие денежными средствами в сооружении и последующей эксплуатации объектов кооперативной собственности (жилых домов, гаражей и т.п.), а в предусмотренных уставами случаях и объектов личной собственности членов кооператива (товарищества), а также оказание членам кооператива (товарищества) услуг, соответствующих целям его создания. (Заметим: здесь нет ни слова о какой-либо инфраструктуре).


Государственные и кооперативные предприятия и организации оказывают всемерную помощь товариществам индивидуальных застройщиков в строительстве жилых домов, обустройстве территорий застройки, а также могут принимать на себя часть расходов, которые несут индивидуальные застройщики и товарищества в целом. Кооперативы, удовлетворяющие жилищно-бытовые потребности своих членов, могут создаваться для участия в сооружении и эксплуатации предназначенных для удовлетворения нужд членов кооператива объектов, принадлежащих на праве общей собственности данному кооперативу и государству, кооперативу и колхозу или другой кооперативной и общественной организации, а также для эксплуатации объектов, принадлежащих на праве собственности государству, колхозу, другой кооперативной и общественной организации.


Работы в кооперативе, необходимые для его деятельности, выполняются по договорам, заключаемым кооперативом как с членами данного кооператива, так и другими гражданами, предприятиями, организациями. Допускается выполнение работ членами кооператива на основании членских отношений, а это аргумент в споре с теми (в том числе разработчиками Закона), кто полагает, что работы внутри таких объединений можно вести только по найму и подряду.


Статьей 52 этот же Закон устанавливал и правовой статус садоводческих и садово-огородных товариществ:
Садоводческие и садово-огородные товарищества являются составной частью системы кооперации. Они создают условия для отдыха трудящихся, укрепления их здоровья, приобщения к труду молодежи, содействуют членам кооператива в производстве продукции для их личного потребления, а также для продажи. Государственные, кооперативные и другие общественные предприятия, организации и учреждения могут оказывать финансовую и иную помощь организованным при них садоводческих и садово-огородным товариществам по решению своих трудовых коллективов за счет собственных средств.


В 90-е годы изменились не только законодательство и административно-территориальное устройство – сменился государственный строй. Россия встала на путь демократического развития. Казалось бы, граждане должны были получить теперь больше прав, чем они имели при ограничивающем права социалистическом строе. И они получили такие права, возникла частная собственность: на квартиры, комнаты, дачные и садовые дома, земельные участки. Однако вместе с правами они получили обязанностей более, чем у них было раньше. Да, теперь они вправе распоряжаться своей собственностью, и вместе с этим обязаны содержать (как и содержали) свои квартиры, земельные участки, садовые и дачные домики. Но парадоксально, что они оказались также обязанными содержать инженерные сети своего многоквартирного дома, за многие десятилетия самортизированные государством (которое было и собственником и балансодержателем). Ежемесячно делать взносы на капитальный ремонт многоквартирного дома, рискуя не дожить до того момента, когда он будет произведен.


Самая дорогостоящая по созданию и содержанию инфраструктура садоводств – электрические сети, газораспределительные сети – также теперь возложена на плечи граждан. Причем возложена в нарушение правовых норм (пока только фактически, но принятым законопроектом это будет законодательно закреплено и получит правовую основу): объединение не могло являться собственником инфраструктуры до 1992 г., так как не было частной собственности; после 1992 г. бывшие государственные предприятия, которые акционировались в энергокомпании объявили государственные электросети собственностью садоводств против их волеизъявления; в тех садоводствах, к которым подвода электроэнергии и газораспределительных сетей не было, приходится сооружать эти сети на свои средства, то есть на средства граждан. Иными словами, сами создаем, сами содержим, распорядиться можем только безвозмездно (передать созданные сети в собственность государственных компаний), но при этом еще и платим налоги как на собственность.


Уличное освещение, пожарная безопасность, вывоз коммунальных отходов, сооружение инженерных сетей электро-, газо-, тепло- и водоснабжения - их содержание в любом демократическом государстве является общественным благом, осуществляется на бюджетные средства, предоставляется всем без исключения гражданам, независимо от того, оплачивают они налоги или не оплачивают. Удивительно, что все перечисленное имело место в нашем государстве при социализме, но теперь при демократии общественные блага сокращаются на глазах. В этом усматривается противоречие и общим принципам построения демократического государства и нормам конституционного и международного права.


По третьему противоречию. В пояснительной записке к Закону № 217-ФЗ говорится, что с 01.09.2014 вступил в силу Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ, установивший в ГК РФ новые формы юридических лиц, и ГК РФ не содержит такого понятия, как «некоммерческие объединения граждан», в связи с чем включение такого понятия в положения законопроекта представляется нецелесообразным. Однако в сферу действия и предмет ГК РФ такие объединения входить и не должны: согласно пункту 6 статьи 50 ГК РФ правила этого кодекса не применяются к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25). По пункту 6 ст.50 к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (статья 2 ГК РФ), правила ГК РФ не применяются. Эти тезисы были приведены и подробно раскрыты в параграфе 1.5.
С вопросом о гражданской правосубъектности (а конкретно – деликтоспособности) обсуждаемых нами объединений тесно связан вопрос о правомерности обязания их регистроваться в качестве юридического лица. По Суханову, в гражданских правоотношениях наряду с физическими лицами (гражданами) участвуют и самые разнообразные организации, которым только для участия в гражданских правоотношениях необходимо иметь статус юридического лица, предопределяемый наличием у них собственного имущества. Этот вопрос также подробно рассмотрен в параграфе 1.5.

 

Далее мы переходим к постатейному анализу Закона № 217-ФЗ.


По ч.1 ст.1 Закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, но какие специальные правоотношения могут возникать в связи с пребыванием гражданина на собственном земельном участке, конкретно, в связи с возделыванием либо невозделыванием им земли – остается при этом неясным. По ч.2 ст.1 Закон определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и огородничества, причем – в соответствии с ГК РФ, что требует ответа на вопрос, почему для занятия садоводством для собственных нужд надо создавать организации и какое отношение к этим организациям должен иметь ГК РФ, если Закон регулирует ведение садоводства для собственных нужд, а не для участия в гражданском (хозяйственном, товарном) обороте. Такой же вопрос (почему ведение садоводства на личном участке должно регулироваться специальным законом) вызывает и формулировка ст.2: «Правовое регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами...». Можно задать и следующий вопрос – почему граждане вправе выращивать культуры только для собственных нужд, что запрещает им сбывать выращенные культуры, распорядиться ими на свое усмотрение?
Сразу нужно отметить, что давать юридический разбор положений Закона затруднительно только по той причине, что многие его положения сами по себе буквально «не выдерживают никакой критики» именно как юридически (тем более, юридически грамотно) выстроенные нормы. Например, по ст.3 об основных понятиях, используемых в Законе:


садовый земельный участок – это земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур. Если для отдыха – то почему такой отдых должен подпадать под закон? (Впрочем, если для выращивания на своем участке сельскохозяйственных культур – то тот же вопрос);


огородный земельный участок – это так же точно земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, только с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости (однако действующее законодательство к объектам недвижимости относит также и хозяйственные постройки). Признавая такой земельный участок собственностью гражданина, непонятно ограничение, не позволяющее строительство на собственном участке хотя бы нежилого строения, с учетом того, что в действительности такие строения существуют, и даже если они не зарегистрированы в ЕГРН, но расположены на земельном участке, находящемся в собственности, абсурдным видится требование об их сносе. Абсурден и закрытый перечень предназначения хозяйственных построек (для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур и ни для чего более);


территорией ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (территория садоводства или огородничества) названа в Законе территория, границы которой определяются в соответствии с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории. При этом в законодательстве РФ понятие территории не предполагает каких-либо границ, утвержденных и имеющих координаты характерных точек; об утвержденных границах можно говорить только в отношении земельного участка. В Градостроительный кодекс (ГрК РФ) соответствующих новых понятий Законом № 217-ФЗ не вводится.


Одновременно с понятием территории ведения садоводства или огородничества в Закон вводится понятие земельных участков общего назначения: «земельные участки общего назначения – земельные участки, являющиеся имуществом общего пользования, предусмотренные утвержденной документацией по планировке территории и предназначенные для общего использования правообладателями земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и (или) предназначенные для размещения другого имущества общего пользования». В то же время, планировка территории по ГрК РФ предполагает установление только границ элементов планировочной структуры, границ функциональных зон и территорий общего пользования (о других утвержденных границах территорий речи в ГрК РФ, как уже отмечалось, не идет), а во всей главе 5 ГрК РФ «Планировка территории» отсутствует какое-либо упоминание о «территории ведения садоводства» и т.п.


При этом изменения, которые Закон № 217-ФЗ вносит в ст.46 ГрК РФ, касаются отсутствия необходимости проведения публичных слушаний по «территории в границах земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу для ведения садоводства или огородничества». Это еще одно подтверждение того, что границы могут быть у земельного участка (и как нам известно, у муниципальных округа, района и у субъекта РФ), но не у какой-либо «территории». Таким образом, любые положения Закона о «территории» противоречат в первую очередь ГрК РФ, административно-территориальному делению, и такая неопределенность недопустима. Напомним, что единицей административного деления является поселение, а не населенный пункт, а любое СНТ или другое объединение входит в состав территории какого-либо муниципального образования. Добавим, что аналогию закона (и аналогию права) в отношении вышеуказанной новеллы о дефиниции территории в необходимых случаях не применить в силу отсутствия аналогии в основных и других специальных законах.


Следующее определение также изобилует неточностями: имущество общего пользования согласно Закону – это расположенные в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд объекты капитального строительства и земельные участки общего назначения, использование которых может осуществляться исключительно для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство и огородничество (проход, проезд, снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение, охрана, сбор твердых коммунальных отходов и иные потребности), а также движимые вещи, созданные (создаваемые) или приобретенные для деятельности садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества.


Потребление (потребность) в ресурсоснабжении, необходимом для жизнеобеспечения жилой зоны, с одной стороны, оплачивается населением повсеместно исходя из фактически потребленных объемов; при этом все поселки таких объединений отнесены к жилым зонам (итак, только потребление и только по фактическим объемам). Само создание ресурсоснабжающей и иной инфраструктуры неправомерно вменять в обязанность гражданам. Создание инфраструктуры сопряжено с комплексным освоением территории, которое не может осуществляться непосредственно за счет населения; во-первых, частично на ее создание и поддержание уходят налоги на имущество физических лиц и земельный, транспортный налоги; во-вторых, услуги, обладающие свойством общедоступности, представляют собой общественное благо. Следовательно, можно классифицировать жилищные и коммунальные услуги как общественные блага. Общественные блага оплачиваются за счет общего налогообложения, а не покупаются отдельными потребителями на рынке.


В то же время сама «деятельность» товарищества Законом № 217-ФЗ либо иным законом не определена; неясно, чем принципиально отличаются земельные участки общего назначения от территорий общего пользования, определенных в ГрК РФ. «Исключительность» в использовании таких участков не может быть установлена императивно, без учета конкретных обстоятельств места расположения таких объединений относительно других близлежащих населенных пунктов, с которыми они могут иметь общую инфраструктуру.


Регламентируя статьей 4 определенные организационно-правовые формы таких объединений, Закон называет садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество не отдельной ОПФ, а видом ОПФ (товарищества собственников недвижимости) – и это единственный случай для организационно-правовых форм, обозначенных в ГК РФ, когда ОПФ подразделена еще и на «виды». Как уже не раз подчеркивалось в данной работе, не все граждане, обладающие в настоящее время такими земельными участками, являются их собственниками. По смыслу ч.2 ст.4 товарищество создается для управления имуществом общего пользования (которого, как мы знаем, может и не существовать на момент создания нового товарищества, либо оно существует, но является государственным).


Разумеется, нельзя согласиться и с фактическим исключением из правового регулирования всего, что было и может быть связано с дачными некоммерческими объединениями (на чем мы подробно останавливались выше).


Статья 5 регулирует ведение садоводства или огородничества в индивидуальном порядке без участия в товариществе. Такие лица вправе использовать имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, на равных условиях и в объеме, установленном для членов товарищества. Однако близ расположенная инфраструктура может не являться имуществом товарищества или его членов, следовательно, приведенная норма содержит неопределенность.


По ч.3 ст.5 такие лица обязаны вносить плату за приобретение, создание, содержание имущества общего пользования, текущий и капитальный ремонт объектов капитального строительства, относящихся к имуществу общего пользования. Здесь опять применяется неопределенное понятие «относящихся к имуществу общего пользования», однако кем и чем это отнесено, каким документом, правовым актом, нормативным документом – умалчивается. Неясно, почему не прописать более определенно - «принадлежащее товариществу на праве собственности» (иногда такая ситуация действительно имеет место). Именно собственности и на основании соответствующих документов, потому что для аренды существует договор с арендодателем, в котором обязательно прописаны условия, а понятие пользования инфраструктурой не может быть признано юридическим термином, поскольку никакой законодательной определенности в отношении пользования (использования) не существует. Данные замечания следует учитывать одновременно с вышеизложенными комментариями по поводу общественных благ.


Беспрецедентной является и норма ч.3 об обязании оплачивать что-либо, если такое обязание не основано на каком-либо документе. Другой вопрос – такая норма облегчала бы на практике взыскание задолженности по взносам и платежам в товарищество, но при этом в ГПК РФ не вносятся изменения, регулирующие процедуру такого взыскания по судебному приказу, следовательно, сохраняется необходимость доказывания в суде, в то время как коммерческие управляющие компании, а также ТСЖ и ЖСК в праве обратиться за выдачей судебного приказа. Таким образом, приравнивая обязанности к обязанностям иных организаций, Закон не уравнивает в правах с ними.


Отдельным вопросом остаются и конкретные виды взносов и платежей для лиц, не являющихся членами товарищества. В действующем Законе № 66-ФЗ также имеется коллизия, состоящая в том, что им предписано оплачивать услуги, тогда как оказание услуг будет являться незаконной коммерческой деятельностью для НКО, в уставе которой это не прописано. С другой стороны, в уставе такого объединения будет неправомерным прописывать услуги по сбору средств и их оплате согласно коммунальным приборам учета. Такое объединение не является ни сетевой ни снабжающей компанией (поставщиком). Оно не может являться и платежным агентом, так как непременным условием для такого посредничества должны быть прямые договоры у его членов (и не членов) с ресурсоснабжающими компаниями. Нужно учесть и то обстоятельство, что все, что перечислено как статьи расходов объединения, которые компенсирует лицо, не являющееся его членом (то есть по ч.3 – приобретение, создание, содержание имущества общего пользования, текущий и капитальный ремонт объектов капитального строительства), в отношениях между этим лицом и объединением так же может считаться исключительно оказанием платных услуг, так же в уставе не прописанном.


Часть 8 ст.5 наделяет указанных лиц правом обжаловать решения органов товарищества, влекущие для этих лиц гражданско-правовые последствия (то есть имущественные отношения), «в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом». Однако «случай и порядок» не предусмотрены, в чем также проявилась «небрежность» законодателя и что влечет обязанность для объединения доказывать в суде факт возникновения гражданско-правовых последствий.


По ст.7 о целях создания и деятельности товарищества оно может быть создано и вправе осуществлять свою деятельность для совместного владения, пользования и в установленных федеральным законом пределах распоряжения гражданами имуществом общего пользования, находящимся в их общей долевой собственности. Данная норма вызывает сразу несколько замечаний: такого вида экономической деятельности, как описано в статье, не существует в классификаторе; существуют два отдельных вида - «управление эксплуатацией» жилого либо нежилого фонда (при этом Законом предусмотрены как нежилые, так и жилые дома у членов товарищества), но данные виды деятельности не включают в себя создание инфраструктуры, так как это уже иной вид деятельности – строительство. Владение, пользование и распоряжение – это не вид деятельности, а гарантированное право собственника имущества. Каким законом может быть установлен «предел» распоряжения, если это собственность? Кроме того, каким образом у граждан, которые еще не создали товарищество, может оказаться имущество в долевой собственности либо в общем пользовании? (К неопределенности в положениях о том, что имущество может являться как собственностью товарищества, так и общей долевой собственностью граждан мы еще вернемся). Такое буквальное переплетение противоречий и неточностей недопустимо для современного законотворчества.
Также, по мнению разработчиков Закона, товарищество может быть создано для следующих целей:


(1) создание благоприятных условий для ведения гражданами садоводства и огородничества (обеспечение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройства и охраны территории садоводства или огородничества, обеспечение пожарной безопасности территории садоводства или огородничества и иные условия) – то есть всего того, что является даже не государственной услугой, а функцией государства;


Что касается двух других пунктов – (2) содействие гражданам в освоении земельных участков в границах территории садоводства или огородничества и (3) содействие членам товарищества во взаимодействии между собой и с третьими лицами, в том числе с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также защита их прав и законных интересов, то в данном случае можно отметить, что именно эти два пункта менее всего противоречат праву, более того, их содержания в качестве целей товарищества было бы вполне достаточно.


Статью 8 о содержании устава товарищества можно сразу сравнить с содержанием действующей ст.16 Закона № 66-ФЗ. Отметим, что п.5 ст.8 содержит еще одно беспрецедентное понятие – «порядок управления деятельностью» (и это при деятельности, определенной как управление). В остальном новые положения о содержании устава практически полностью повторяют действующие, кроме того что прописаны они менее детально. Интересно отметить, что характерная как раз для действующей ст.16 неточность отсутствует в ст.8 нового Закона, а именно: по действующему Закону в уставе должны были быть прописаны не только права, но и обязанности такого объединения; однако с учетом того, что устав должен был соответствовать Закону, отсутствие положения об обязанностях такого объединения в Законе лишало возможности прописать их в уставе. Такая явная неточность, допущенная законодателем, делало норму ст.16 неисполнимой, но соответствие закону при этом соблюдалось, так как целью создания объединения по ст.1 Закона № 66-ФЗ являлось и является «содействие ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства», что не относится к экономической деятельности и не предусматривает обязанностей. Тем более удивительно, что предусмотренная новым Законом «обязанность управления имуществом» в нормах об уставе не отражена и отдельной статьей не прописана.


По ч.2 ст.10 перед голосованием по вопросу учреждения товарищества лица, участвующие в собрании, обязаны простым большинством голосов избрать председательствующего на собрании и секретаря собрания. Группу граждан, в том числе – собрание граждан и даже общее собрание уже созданного объединения нельзя обязать к чему-либо, в связи с чем ранее такие моменты прописывали как «избирают», а не «обязаны избрать» (можно обязать поставить вопрос на голосование, но собрание самостоятельно принимает решения, любая манипуляция собранием незаконна); однако это, скорее, юридико-техническая неточность законодательного акта. Часть 4 ст.10 об избрании (назначении) единоличного исполнительного органа товарищества (председателя товарищества) содержит более серьезные неточности. Во-первых, по закону председатель правления НКО не обладает распорядительными полномочиями единоличного исполнительного органа по аналогии с этой должностью в коммерческой организации либо публично-правовом образовании – в силу своей ограниченной компетенции, прописанной Законом № 217-ФЗ в ст.19. Во-вторых, никакое собрание не может «назначить», а вправе только избрать либо временно делегировать полномочия своим решением, соответствующим образом оформленным.
Минимальное количество учредителей товарищества, по ч.6 ст.10 равное семи (не менее 7), является необоснованной новеллой (на такие случаи законодательством о коммерческих и некоммерческих организациях ранее одинаково предусматривалось минимальное количество «не менее трех» человек). Положение ч.7 ст.10 о том, что граждане могут считаться членами товарищества исключительно со дня его государственной регистрации, мы также полагаем спорным: по закону они еще до осуществления государственной регистрации вправе принимать определяющие решения, имеющие юридические последствия, среди них и о внесении средств, в том числе на оформление государственной регистрации. Для этого нужно, чтобы кто-нибудь оплатил регистрацию, услуги нотариуса и открытие расчетного счета из личных средств, поскольку законодатель установил требование о перечислении взносов исключительно на расчетный счет, не предвидя эти обстоятельства, а расчетный счет юридическое лицо вправе открыть только после оформления своей регистрации.


Сравнивая ст.11 о правах и обязанностях члена товарищества с соответствующей статьей Закона № 66-ФЗ, отметим, как и в отношении положений об уставе, что принципиальных отличий действующие и новые нормы не содержат. Выделить можно следующее:


- как указано в п.2 ч.1 ст.11, член товарищества вправе участвовать в управлении делами товарищества – что является более соответствующей праву формулировкой (именно делами товарищества, а не «деятельностью»);


- по ч.4 ст.11 плата, взимаемая товариществом за предоставление копий документов, не может превышать затраты на их изготовление. При этом непонятно, как можно определить размер таких затрат (а если множительная техника принадлежит товариществу – это будет означать, что «бесплатно»?). Прописанное в ч.4 ст.11 «предоставление копий указанных документов ревизионной комиссии (ревизору), органу государственной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления муниципального образования по месту нахождения территории садоводства или огородничества, судам и правоохранительным органам» бесплатно в соответствии с их запросами в письменной форме вызывает вопрос, на каком основании выделенные нами в этом перечислении органы будут вправе истребовать такие копии, если товарищество является НКО, не осуществляющей предпринимательства? Если законодатель предвидит такую вероятность, то следовало бы прописать и права указанных органов в отношении товарищества, однако такие изменения в соответствующие законодательные акты не внесены. Опуская случай осуществления предпринимательства, автор усматривает единственную вероятность: в случае если гражданином подано обращение в правоохранительные органы о незаконном, с его точки зрения, расходовании средств товарищества (но конкретным лицом – председателем правления);


- категорически неприемлемым является положение п.3 ч.6 ст.11 – «исполнять решения, принятые председателем товарищества и правлением товарищества, в рамках полномочий», такая обязанность возникает по закону только по отношению к решениям, принятым общим собранием. Ни правление ни, тем более, председатель не могут иметь полномочий по принятию решений, обязательных для его членов; кстати, Закон № 217-ФЗ и не устанавливает таких полномочий для правления и председателя в соответствующих статьях.


По ч.3 ст.12 в члены товарищества могут быть приняты собственники либо правообладатели садовых или огородных земельных участков. Тем не менее, товарищество отнесено ГК РФ к товариществам собственников недвижимости (а не правообладателей недвижимости), и в этом аналогия с ТСЖ не соблюдена.


Требование ч.6 ст.12 о предоставлении в органы товарищества копии правоустанавливающих (правоподтверждающих) документов на земельный участок либо объекты недвижимости, с нашей точки зрения, неправомерно. В прошлые годы такое требование было обусловлено неправомерным требованием органов власти, которые ранее не располагали доступом ко всей информации в полном объеме – о предоставлении информации в отношении членов объединения. С одной стороны, Законом № 217-ФЗ соблюдение законодательства о персональных данных при этом прописано; с другой – это не прописано отдельно как обязанность для делопроизводителя либо членов правления, других лиц, которые должны нести ответственность в случае «утечки» персональных данных. Законодательством не предусмотрены ни должностные инструкции ни привлечение к административной либо иной ответственности членов товарищества, наемных работников товарищества за нарушение Закона о персональных данных. При вступлении в члены достаточным будет являться предъявление оригинала документа о собственности на ознакомление.


Ст.13 о прекращении членства в товариществе содержит трудноисполнимые нормы. Например, по ч.4 членство в товариществе прекращается принудительно решением общего собрания членов товарищества (заметим, что собрание, по опыту, редко собирается чаще одного раза в год) со дня принятия такого решения или с иной даты, определенной данным решением, в связи с неуплатой взносов в течение более двух месяцев с момента возникновения этой обязанности, если более продолжительный срок не предусмотрен уставом товарищества. Уставом, однако, должно быть предусмотрено право внесения взносов за текущий год вплоть до последнего календарного дня текущего года. При этом может быть предусмотрена возможность внесения именно взносов (тем более, платежей за потребление ресурсов) в несколько приемов; во всяком случае, какой срок оплаты не установи, суд никогда не признает за гражданином долга за текущий год, если год еще не истек.


По ч.3 ст.14 членские взносы вносятся членами товарищества на расчетный счет товарищества. Коль скоро новый Закон (так же, как и нормы ЖК РФ для ТСЖ) прописывает для товарищества фактически осуществление экономической деятельности, то не понятно, почему при этом он лишает его права, предоставленного любой коммерческой организации – права иметь счет в банке, поскольку для всех форм коммерческих организаций прописано именно право иметь счет в банке, а не обязанность. Наличные платежи и кассовые расчеты российским законодательством не отменены, более того – в соответствии с Указанием Банка России от 07.10.2013 № 3073-У «Об осуществлении наличных расчетов» предельный размер наличных расчетов в рамках одного договора равен 100 000 рублей.


Зачастую в сельской местности ближайшие банкоматы находятся в отдалении, местные магазины не обслуживают по безналичному расчету, таким образом, заработную плату удобнее получать не на карту банка, а наличными из кассы. Тем более, при внесении средств на расчетный счет и за снятие наличных на ту же выплату заработной платы в обоих случаях платится комиссия. Банк будет удерживать комиссию и при внесении членами товарищества взносов и платежей на расчетный счет, в случае если между товариществом и банком не будет заключен договор, согласно которому банк при проведении такого платежа будет снимать комиссию с расчетного счета товарищества, а не со счета плательщика. Также законодательством о бухгалтерском учете предусмотрено, что руководитель организации единолично устанавливает лимит остатка кассы. Складывается впечатление, что разработчики нового Закона плохо ориентируются в вопросах финансов и учета (несмотря на то, что автором законопроекта было заявлено Министерство экономического развития), а также не имеют представления о современных условиях банковского обслуживания. К примеру, в Санкт-Петербурге все юридические лица, в том числе СНТ и другие объединения несколько лет как поставлены перед запретом на офисное обслуживание ПАО Сбербанк в пригородах, в результате которого при любой необходимости обращения в офис им требуется теперь выезжать за десятки километров от места своего расположения.


По ч.5 ст.14 членские взносы могут быть использованы исключительно на расходы, связанные:


1) с содержанием имущества общего пользования товарищества, в том числе уплатой арендных платежей за данное имущество. Следовательно, Закон предусматривает и нахождение имущества общего пользования в аренде у товарищества, о чем ранее в Законе не упоминалось.

2) с осуществлением расчетов с организациями, осуществляющими снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение на основании договоров, заключенных с этими организациями. Расчеты по коммунальному прибору учета за тепловую энергию видятся несколько неправдоподобными (общий счетчик тепловой энергии где будет установлен – на улице или предполагается своя котельная?). Отметим, что нигде в Законе не упоминается об обеспечении поселка товарищества уличным освещением, что дает некоторую уверенность в том, что законодатель безусловно полагает содержание уличного освещения расходным обязательством муниципального образования, в границах которого расположено товарищество.

3) с осуществлением расчетов с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на основании договоров, заключенных товариществом с этими организациями. Неясно, почему требуются два отдельных договора с отдельными операторами, если для всех остальных потребителей – собственников квартир, управляющих компаний, ТСЖ, ЖСК и т.п. требуется всего один договор. Также неясно, каким образом членские взносы можно будет на общем собрании установить в фиксированном размере, если объем потребления ресурсов каждого члена товарищества будет, естественно, отличаться.

4) с благоустройством земельных участков общего назначения. Как далее прописано в Законе, не должно быть никаких препятствий к проходу и проезду, то есть должен быть обеспечен доступ к таким земельным участкам любому лицу. Таким образом, исходя из формулировки ч.5 ст.14, Закон (как бы) не обязывает благоустраивать указанные земельные участки, поскольку членские взносы на благоустройство (и далее по тексту части 5 – на охрану территории и обеспечение пожарной безопасности) «могут быть использованы», однако он и не регулирует вопрос участия государства в благоустройстве территории и капитальном ремонте проездов (автомобильных дорог), в пожарной безопасности территории, несмотря на то, что проход по «территории ведения садоводства» должен оставаться свободным для всех и не может быть прегражден.


В то же время Законом № 257-ФЗ понятие частных автодорог строго определено: «к собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные физическими или юридическими лицами за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельным законодательством порядке земельных участках, или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц в соответствии с законодательством РФ» (п.12 ст.6 Закона № 257-ФЗ). Приведенное положение дает все основания полагать, что проезды в поселках таких объединений не могут быть признаны частной собственностью юридического лица. Также безусловным является тот факт, что автодороги (улицы, проезды) могут являться либо государственными (муниципальными) либо частными – иного (третьего) случая законодательство не предусматривает; не требуют отдельного признания их государственными и те проезды, которые обозначены в нормативных актах как улицы, поскольку прецеденты «частных улиц» в черте какого-либо поселения РФ отсутствуют.


Рассмотрим вопрос о проездах в поселках таких объединений подробнее:


1) К благоустройству в отношении автомобильных дорог/улично-дорожной сети относится содержание, в том числе уборка, и текущий ремонт; капитальный ремонт осуществляется на средства федерального либо регионального дорожного фонда и к вопросам благоустройства не относится. Расход средств на текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, мы можем наблюдать в ежегодных расходных статьях бюджета любого муниципального образования. По правилам землепользования и застройки муниципальных образований и генеральным планам поселений массивы садовых и дачных участков, как правило, объединены с остальной малоэтажной застройкой в единые жилые зоны.


2) По смыслу приведенного выше извлечения из п.12 ст.6 Закона № 257-ФЗ сооружение изначально частной автодороги стало возможным только в условиях рыночной экономики, то есть не ранее 1992 г. Проезды, тем более сооруженные 50 и более лет назад, могут перейти в собственность физических или юридических лиц (стать частными) только в результате их приватизации. Однако такие случаи, когда СНТ и другие объединения приватизировали бы линейные объекты, когда они передавались бы в собственность от государства с оформлением соответствующих документов, нам не известны. В то же время известно, что линейные объекты в таких поселках при советском социалистическом строе сооружались на средства государственного бюджета.


3) По п.12 ст.85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами не подлежат приватизации.


По п.12 ст.1 ГрК РФ территории общего пользования – это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).


4) Как уже упоминалось в данной работе, согласно ФИАС РФ все садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения имеют статус населенных пунктов; каждое из них в порядке муниципального деления относится к муниципальному образованию, входит в состав его территории. В соответствии в составом сведений об адресах (содержащихся в Государственном адресном реестре), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22.05.2015 № 492 , он должен содержать элементы улично-дорожной сети и сведения об идентификационных номерах автомобильных дорог. По п.6 Постановления № 492 уполномоченным органам было предписано в 6-месячный срок, то есть до конца 2015 г., провести инвентаризацию сведений об адресах.


То же можно утверждать и в отношении положений п.5 ч.5 ст.14, а именно – членские взносы на охрану территории и обеспечение пожарной безопасности могут быть использованы объединением (в случае принятия соответствующего решения общим собранием) для проведения мероприятий в дополнение к проведенным со стороны государства, так как такие мероприятия являются его обязанностью и не могут являться обязанностью объединения.


По поводу расходования членских взносов на аудиторскую проверку, оговоренного в п.6 ч.5 ст.14, заметим, что по аналогии закона общее собрание вправе принять решение о проведении аудиторской проверки в случае если такие его полномочия прописаны в уставе; однако в установленном Законом № 217-ФЗ содержании устава такой пункт отсутствует.


В любом случае, в размер членского взноса рекомендуется ежегодно закладывать и непредвиденные расходы.


Пункт 9 ч.5 ст.14 устанавливает включение в состав членского взноса «налоги и сборы, связанные с деятельностью товарищества», не конкретизируя, какие именно виды налогообложения имеются в виду. Автор полагает следующее: как НКО, не извлекающие прибыль, такие объединения не платят налог на прибыль; земельный налог обязаны оплачивать только собственники земли либо пользователи, извлекающие из нее полезные свойства (в этом юридическая сущность пользования). При наличии заключенных трудовых договоров со штатными работниками такие объединения считаются обязанными перечислять НДФЛ и страховые взносы с выплачиваемого вознаграждения, от чего ранее они были освобождены на законодательном уровне, но в настоящее время (после отмены ЕСН) этот вопрос остается не урегулированным. Если бы обязанность выступать налоговым агентом для таких объединений была бы законодательно установлена, ее реализация в любом случае зависела бы от решения общего собрания о включении статьи расходов на страховые выплаты в приходно-расходную смету, без которого любые расходы незаконны.


Отличие от коммерческих организаций здесь, разумеется, в том, что некоммерческие объединения не имеют доходов в виде прибыли. Отличие от бюджетных организаций и унитарных предприятий – в том, что при утверждении бюджета законодательным органом в обязательном порядке предусматриваются расходы на страхование работников. Добавим, что в действующем законе № 66-ФЗ пп.15 п.1 ст.21 дает общему собранию право поощрять членов органов управления, органов контроля и просто членов объединения (например, за конкретное содействие в работе правления и любую другую помощь объединению). От уплаты налога на имущество юридических лиц такие объединения бывают освобождены законом на уровне субъектов РФ.


Право расходования целевых взносов Закон № 217-ФЗ связывает исключительно со статьями расходов, установленными пунктами ч.6 ст.14, не предусматривая непредвиденные расходы, в частности, устранение аварийных ситуаций:


1) с подготовкой документов, необходимых для образования земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в целях дальнейшего предоставления товариществу такого земельного участка. Однако действующее земельное и градостроительное законодательство отдельного порядка подготовки таких документов не предусматривает, а обсуждаемый Закон такой обязанности для СНТ и других объединений не прописывает. Следовательно, подготовка документов должна осуществляться по общему правилу, и пока, тем более, земля, из которой выделяется участок, находится в государственной (муниципальной) собственности, подготовка документов является обязанностью государственных (муниципальных) органов. По действующему законодательству о кадастровой деятельности такая подготовка документов относится к комплексным кадастровым работам.

2) с подготовкой документации по планировке территории в отношении территории садоводства или огородничества (что противоречит соответствующим положениям ГрК РФ, так как планировка территории является государственной функцией) и 3) с проведением кадастровых работ для целей внесения в ЕГРН сведений о садовых или огородных земельных участках, земельных участках общего назначения, об иных объектах недвижимости, относящихся к имуществу общего пользования. Перечисленное также относится к кадастровым работам, осуществляемым на средства бюджета. Проводить такие работы на средства заявителя допускается по желанию заявителя, но вряд ли у заявителей появится «желание» при существующих расценках на такие услуги.


Строгое отнесение Законом статей расходов к членским и целевым взносам представляется необоснованным, так как, теоретически, целевым может являться и капитальный ремонт, который нельзя отнести к текущим расходам, производящимся на членские взносы. Также представляется необоснованным установление Законом исчерпывающего перечня статей расходов членских и целевых взносов.

По ч.7 ст.14 в случаях, предусмотренных уставом товарищества, размер взносов может отличаться для отдельных членов товарищества, если это обусловлено различным объемом использования имущества общего пользования в зависимости от размера садового или огородного земельного участка и (или) суммарного размера площади объектов недвижимого имущества, расположенных на таком земельном участке. Однако эта норма, перенесенная из Закона № 66-ФЗ, может быть обоснованной, если хотя бы половина членов товарищества владеет земельными участками, в разы большими по размеру. В противном случае, голосование вопроса об увеличении размера членского, целевого взноса соразмерно земельному участку либо площади застройки на участке не будет являться справедливым, так как вопрос решать будет большинство, имеющее участки меньшей площади, и исход такого голосования заранее будет предрешен. Кроме того, различный «объем использования» можно предположить только в случае если при наличии водопроводных сетей член товарищества пользуется водой не из общей сети, а из собственной скважины; в остальных случаях крайне трудно обосновать частичное использование или неиспользование какой-либо инфраструктуры, а также рассчитать объем потребления при частичном использовании.


По ч.6 ст.15 в отдельный раздел реестра членов товарищества могут быть внесены сведения о лицах, ведущих хозяйство в индивидуальном порядке, с согласия таких лиц. Однако такой учет должен производиться и в отсутствие их согласия, так как размер членского и целевого взноса необходимо рассчитывать по числу владельцев всех участков, а не только участков членов товарищества.


Юридико-техническая неточность ч.4 ст.16 присутствует в формулировке об избрании ревизионной комиссии «для целей, которые предусмотрены уставом товарищества», тогда как ревизионная комиссия должна функционировать в любой НКО без исключения. Кроме того, товарищество должно иметь право создавать любые другие общественные комиссии, помимо ревизионной.


В ч.5 ст.16 неточностью является альтернатива тайного голосования открытому, в случае если голосование проводится в заочной форме (с помощью бюллетеней), так как заочное голосование будет а priori открытым, поскольку обезличить возвращаемый по почте бюллетень затруднительно. По поводу избрания председателя общим собранием, а не правлением (отсутствия такой разумной альтернативы) заметим здесь, что если оставить эту норму ограничительной и не предусмотреть возможность избрания председателя правлением, его нельзя будет переизбрать без созыва общего собрания (созвать которое в экстренном порядке крайне затруднительно), и в таком случае банк прекратит обслуживание товарищества. Это замечание, разумеется, надо отнести и к п.2 ч.1 ст.17 об избрании председателя как исключительной компетенции собрания. Не только при непредвиденных обстоятельствах, когда председатель не в состоянии выполнять свои функции, но и в случае его неправомерных действий правление будет не вправе осуществить замену председателя своим решением, что также исключает аналогию с нормами об избрании председателя в ЖСК и ТСЖ, председатель в которых по закону избирается правлением из своего состава.


Юридически неграмотно сформулирована норма п.3 ч.1 ст.17 о том, что к исключительной компетенции собрания относится «определение условий, на которых осуществляется оплата труда председателя, членов правления, ревизионной комиссии, а также иных лиц, с которыми товариществом заключены трудовые договоры». Если трудовой договор заключен, то не может быть иных условий, помимо оговоренных в ТК РФ. Что касается выплаты вознаграждения председателю и иным лицам, то как уже было замечено выше, более приемлемой является норма Закона № 66-ФЗ о выплате поощрения, не основанной на каком-либо договоре. Абсурдно устанавливать императивную норму в уставе, поскольку трудовой как и любой договор подразумевает свободу договора, а значит, заставить заключить его председателя, члена правления, ревизионной комиссии – неправомерно в отсутствии волеизъявления с их стороны, и следовательно, требуется возможность иной легитимации выплат.


Одобрение согласно п.9 ч.1 ст.17 проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории, подготовленных в отношении территории садоводства или огородничества как компетенция общего собрания является спорным, так как на данной стадии землеотвод находится в государственной собственности. Положения п.15 об утверждении порядка ведения общего собрания членов товарищества, деятельности председателя и правления товарищества, деятельности ревизионной комиссии (ревизора) товарищества – излишни, так как соответствующие нормы достаточно прописаны в Законе, и нет смысла дублировать нормы либо искусственно подчинять действия этих лиц строгому порядку.


Юридически неграмотны и другие положения: п.18, так как отчет правления товарищества и отчет председателя суть одно и то же; п.20, так как председатель должен иметь право ведения общего собрания, что и прописано далее в ч.20 данной статьи; п.21, поскольку неясно, зачем подчинять расходование целевых взносов какому-либо порядку, тем более, что многое нельзя предусмотреть заранее. В то же время, в Законе не прописано, каким образом будет компенсироваться перерасход сметы.


Включение в указанный перечень дополнительных вопросов непосредственно при проведении такого собрания по ч.15 ст.17 не допускается (в действующем Законе прописано более грамотно – в случае если рассмотрение вопросов требует предварительной подготовки). Несколько серьезных противоречий между собой содержат части 22 и 24 ст.17.


Решения общего собрания членов товарищества должны оформляться протоколом с указанием результатов голосования и приложением к нему не списка с подписью каждого члена товарищества либо каждого представителя члена товарищества, принявших участие в общем собрании, как указано в ч.25 ст.17, а регистрационной ведомости, в которой участники ставят подпись перед началом собрания для определения кворума (дважды собрать на одном собрании подписи всех участников на практике вряд ли возможно; видимо, и дело здесь вероятнее всего в неточной формулировке).


Спорными являются нормы Закона (в частности, ч.26 ст.17) о порядке передачи «недвижимого имущества общего пользования» то в общую долевую собственность «собственников земельных участков» (а мы знаем, что собственниками могут являться не все члены товарищества), то наоборот – в собственность товарищества из общей долевой (или как формулировали в 90-е гг. – коллективной долевой) собственности (далее в ч.3 ст.24). Неточность и неопределенность в нормах, касающихся вещных прав, недопустима, даже при том, что такие процедуры вообще видятся маловероятными для реализации; они бессмысленны, так как не несут в себе никаких преимуществ для садоводов. Это в очередной раз убеждает в незнании законодателем специфики данной сферы правоотношений. Еще раз обратим здесь внимание и на то, что в подавляющем большинстве случаев у СНТ и других объединений, созданных в советские годы, отсутствуют какие-либо документы о собственности на инфраструктуру.


Часть 1 ст.18 противоречит праву, устанавливая, что правление товарищества подотчетно общему собранию, тогда как оно обязательно должно быть подотчетно также и ревизионной комиссии. По п.7 ч.7 ст.18 к полномочиям правления отнесено «обеспечение исполнения обязательств по договорам, заключенным товариществом», опять же голословно, без раскрытия содержания таких обязательств и договоров. Нужно понимать, что НКО не состоятельно в отсутствие прибыли, чтобы обеспечить какие-либо обязательства даже при наличии договора. Основные договоры в практике ведения дел обсуждаемых объединений сводятся к договорам на ресурсоснабжение. Обеспечить выполнение обязательств даже по таким договорам СНТ в состоянии только при условии, если платежи от граждан поступают регулярно и в полном объеме.


Как правление не в состоянии обеспечить исполнение по п.7. ч.7, так и по п.8 ч.7 оно не в состоянии обеспечить создание имущества общего пользования товарищества. Для большей наглядности нужно понимать, что руководство коммерческой организации, неограниченно распоряжающееся средствами, действительно может «обеспечить» исполнение, создание и т.п., и все равно – неся при этом предпринимательские риски. Как такое обеспечение можно требовать от правления НКО (то есть нескольких граждан, занимающих выборные общественные посты)? Интересно также отметить, что понятие «обеспечение создания имущества» это новелла разработчиков закона, такой абсурд не встречается более ни в одном законодательном акте. В действующем Законе № 66-ФЗ обязанности правления в части обеспечения сводятся к организационному обеспечению.


Приходно-расходная смета, представленная на утверждение собранию, не должна содержать, как этого требует ч.9 ст.18, указание на конкретных ответственных за будущие мероприятия «должностных лиц», так как члены правления, в том числе председатель, должностными лицами не являются, а наемные работники, заключившие трудовой договор, подчиняются по ТК РФ непосредственно председателю правления, а не общему собранию. Достаточно, что обязанность исполнять решения собрания установлена законом для правления и председателя правления.


В ст.21 о ведении делопроизводства раз несколько раз подчеркивается обязательное заверение протоколов и копий документов печатью, тогда как выше нами было указано о необязательности иметь печать согласно действующему законодательству.


Часть 2 ст.23 еще раз показывает недостаточный юридико-технический уровень разработанного и принятого законопроекта, так как устанавливает, что «строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, устанавливающие предельные параметры такого строительства», тогда как: а) садовый дом также является объектом капитального строительства; б) не может быть запрета на строительство садового дома на садовом участке; в) правила землепользования и застройки утверждены на данный момент далеко не для всех поселений РФ, и существуют земли, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.


Особенно неквалифицированно прописана ч.4 ст.23: «В целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. В действительности, устойчивое развитие территории предполагает не установление ее границ и установление границ участков в ее пределах, а выработку государством необходимых мер социально-экономического, правового и административно-управленческого характера. Важно понимать, что нормы развития застроенной и незастроенной территории по ГрК РФ различны.


Полностью противоречит действующему законодательству ч.12 ст.23, согласно которой установление границ территории садоводства или огородничества «не является самостоятельным основанием для придания такой территории статуса населенного пункта», в то время как статус населенного пункта уже придан всем садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям РФ согласно ФИАС РФ. В следующем положении ч.12 – «Включение территорий садоводства или огородничества в границы населенного пункта осуществляется в соответствии с законодательством РФ» – не учтено, что законодательством регулируется только упразднение населенного пункта, а его существование признается по факту.


Понятие границ городских, сельских населенных пунктов по п.2 ст.83 ЗК РФ подразумевает границы, отделяющие земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Часть 4 ст.24 содержит коллизионные положения о том, что: земельный участок общего назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный в границах территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков; предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества. Не комментируя здесь формулировку «подлежит предоставлению в собственность» (которую можно понять так, что подлежит в отсутствие волеизъявления указанных лиц), заметим, что ст.24 умалчивает о государственной регистрации такой общей долевой собственности. Оформление земельного участка в общую долевую собственность осуществляется уполномоченным органом исключительно при обращении всех будущих содольщиков («государственная регистрация распределения долей в праве общей собственности проводится по заявлению всех участников долевой собственности, чьи доли в праве общей собственности распределяются» - ч.2 ст.42 Закона № 218-ФЗ). Затруднительно представить себе и документы регистрационного дела, оформленные в отношении участка общего пользования на 100, 500, 1000 и более граждан-содольщиков, что по Закону № 217-ФЗ требует в отношении имущества общего пользования ч.2 ст.25.


По ч.1 ст.25 имущество общего пользования, расположенное в границах территории садоводства или огородничества, являющееся недвижимым имуществом, созданное (создаваемое), приобретенное после дня вступления в силу Закона № 217-ФЗ, принадлежит на праве общей долевой собственности лицам, являющимся собственниками земельных участков (в данном случае уже не делается различий между членами и не-членами товарищества). По смыслу данной нормы имущество, созданное или приобретенное ранее указанного дня, принадлежит в соответствии с предшествующим ему Законом № 66-ФЗ товариществу как юридическому лицу. Следовательно, нормой ч.1 ст.25 подразумевается, как это принято по общему правилу, что возникшие ранее правоотношения регулируются законодательством, в период действия которого они возникли. Фактически это означает, что действие Закона № 66-ФЗ должно быть продолжено в отношении имущества, созданного или приобретенного ранее (опуская сейчас вопрос о том, было ли оно оформлено в собственность СНТ как юридического лица в установленном порядке). Возникает вопрос, почему Закон № 66-ФЗ не может сохранить свое действие не только на то, что касается имущества общего пользования, но и на все остальные правовые моменты, касающиеся объединений, существовавших до вступления в силу Закона № 217-ФЗ.


По ч.7 ст.25 условия договора, в соответствии с которыми переход права собственности на садовый или огородный земельный участок не сопровождается переходом доли в праве общей собственности на имущество общего пользования, будут теперь являться ничтожными (в случае, если собственнику садового или огородного участка принадлежит такая доля). Разработчики Закона не скрывали (и это наглядно прослеживается), что максимально старались применить аналогию с действующими положениями о ТСЖ. Однако данная норма ч.7 безусловно порождает коллизию: в теории и на практике ни один договор купли-продажи (и форма договора) помещения многоквартирного дома (МКД) либо здания малоэтажной застройки до сих пор не содержал аналогичных условий – о переходе доли в праве собственности на общее имущество МКД (тем более, доли в некоей общей инфраструктуре при переходе права на индивидуальный жилой дом; никогда в отношении инфраструктуры земельных участков под ИЖС такой вопрос не поднимался и в законодательстве не отражен). Как известно, закон не содержит требований отдельно регистрировать в ЕГРН долю в праве на общее имущество МКД и какую-либо инфраструктуру земель под ИЖС, однако теперь такое беспрецедентное требование установлено Законом № 217-ФЗ для владельцев садовых участков и домов.


Передаче инфраструктуры в собственность государства (муниципалитета) на баланс государственных либо муниципальных унитарных предприятий частью 8 ст.25 созданы определенные препятствия. Такая передача установлена как безвозмездная, при этом (так подразумевает Закон) создавалась она на средства граждан, но что безусловно – на средства граждан многие годы содержалась. Необходимо также и одновременное соблюдение следующих условий: 1) в соответствии с федеральным законом указанное имущество может находиться в государственной или муниципальной собственности (такое утверждение вводит в заблуждение, поскольку примеры из федерального законодательства относительно имущества, которое не может находиться в публичной собственности, нам не известны); 2) либо решение о передаче указанного имущества принято общим собранием членов товарищества, в случае если оно является имуществом юридического лица; либо, в случае если указанное имущество на праве общей долевой собственности принадлежит гражданам, являющимся собственниками земельных участков, получено согласие таких лиц на осуществление указанной передачи (законодатель не договаривает, что в случае общей долевой собственности необходимо одновременное согласие исключительно всех 100% сособственников, получить которое при численности объединения в несколько сотен либо тысяч членов не представляется возможным).


По ч.2 ст.26 о форме поддержки товариществ федеральные органы власти вправе осуществлять поддержку садоводства и огородничества за счет средств федерального бюджета, но неопределенность в прописании нормы не дает никаких гарантий такой поддержки (неясно, какие конкретно федеральные органы законодатель имеет в виду, в каком порядке и кому могут быть выделены средства бюджета). Подробнее частью 3 ст.26 установлены мероприятия, которые «вправе» осуществлять региональные и муниципальные органы:


1) создавать в своей структуре подразделения, обеспечивающие реализацию региональной и муниципальной политики по поддержке садоводства и огородничества – при этом примеры муниципальных программ отсутствуют, что можно объяснить в первую очередь дефицитом бюджета, выделяемого повсеместно муниципалитетам даже на реализацию первоочередных вопросов местного значения; 2) принимать инвестиционные программы;


3) вести просветительскую работу в целях популяризации ведения садоводства и огородничества – что фактически означает популяризировать не разведение «садов», а проживание за городом, что может быть реализуемо с «нуля» только лицами с достатком «выше среднего». Трудно удержаться, чтобы не процитировать доклад Счетной палаты РФ, согласно которому число граждан РФ с ежемесячным доходом ниже прожиточного минимума составило в 2017 г. 20 миллионов 300 тысяч человек, на один миллион выше аналогичных показателей за 2016 г.;


4) организовывать (а не обеспечивать) в границах территории садоводства или огородничества снабжение тепловой и электрической энергией, водой, газом, водоотведение, снабжение топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ – однако подобные полномочия в законодательстве РФ не прописаны;


5) осуществлять финансирование выполнения комплексных кадастровых работ применительно к кадастровым кварталам, в границах которых расположены территории садоводства или огородничества – «финансирование» звучит более конкретно, чем «организация», если не принимать во внимание то, что осуществление комплексных кадастровых работ на всей территории РФ является функцией государства и его расходным обязательством;


6) по заявлению товарищества или участников общей долевой собственности на имущество общего пользования безвозмездно приобретать в государственную собственность субъекта РФ или муниципальную собственность: автомобильные дороги (выше нами обосновано утверждение, что такие автодороги не могут являться частной собственностью), объекты электросетевого хозяйства (могут являться только собственностью специализированной сетевой компании), водоснабжения, связи и другие объекты. При этом в п.6 ч.3 ст.26 и далее Закон не оговаривает вопрос газификации товариществ, а также правомерность приобретения государством (муниципалитетом) любой инфраструктуры исключительно в случае если право собственности зарегистрировано товариществом либо имеется иной правоустанавливающий документ на такое имущество; в противном случае органы МСУ будут по закону и в установленном законом порядке обязаны принять его на свой баланс как бесхозяйное;

По ч.7 ст.26 вышеперечисленные «меры» государственной поддержки предварительно предполагают утверждение порядка их осуществления законодательством субъектов РФ и органами МСУ; как показывает практика, ожидать принятия соответствующих регламентов можно в течение нескольких лет. Таким образом, формы поддержки садоводств прописаны Законом крайне некорректно и несодержательно.

Согласно ч.2 ст.27 о реорганизации товарищества садоводческое некоммерческое
товарищество по решению общего собрания его членов вправе изменить свой вид на ТСЖ в случае его соответствия нормам жилищного законодательства РФ, регулирующего создание ТСЖ, и одновременного удовлетворения следующим условиям:

1) территория садоводства расположена в границах населенного пункта (однако, как уже неоднократно нами упоминалось, все без исключения поселки садоводств несколько лет назад безоговорочно получили статус населенного пункта); 2) на всех садовых земельных участках, расположенных в границах территории садоводства, размещены жилые дома (что является необоснованным ущемлением прав, так как при стремлении к аналогии с положениями о ТСЖ следует учитывать, что в многоквартирном доме помимо жилых помещений могут находиться и нежилые, что однако не препятствует созданию ТСЖ).


При ликвидации товарищества согласно ч.1 ст.28 имущество общего пользования товарищества, за исключением недвижимого имущества общего пользования, находящегося в собственности товарищества и оставшегося после удовлетворения требований кредиторов, передается собственникам садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально их площади вне зависимости от того, являлись ли данные лица членами товарищества. По смыслу этой нормы для пропорционального раздела между всеми участниками не остается ничего кроме малоценного имущества, которое непонятно как может быть разделено между всеми (тачки, лопаты и т.д.).
В целом положения нового Закона о ликвидации товарищества по сравнению с соответствующими положениями Закона № 66-ФЗ выглядят довольно скупо, не содержат упоминания о промежуточном и окончательном ликвидационном балансе и т.п. (что является излишним и в Законе № 66-ФЗ, но не соответствует пояснениям авторов законопроекта о поставленной перед ними задаче максимально подробно прописать правоотношения с участием таких объединений).


Часть 2 ст.28 устанавливает, что на недвижимое имущество общего пользования, находящееся в границах территории садоводства или огородничества, не может быть обращено взыскание (в подтверждение того, на чем автор настаивал в предыдущих параграфах, оценивая деликтоспособность обсуждаемых объединений). При ликвидации товарищества такое имущество, находящееся в собственности товарищества, согласно ч.2 безвозмездно передается в общую долевую собственность собственников садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально их площади вне зависимости от того, являлись ли данные лица членами товарищества. Однако возникает все тот же вопрос – возможна ли такая передача в отсутствие волеизъявления указанных лиц.


Среди заключительных статей Закона № 217-ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ остановимся только на некоторых, так как 17 из них вносят в 17 федеральных законов одинаковые изменения, касающиеся исключения из их текстов упоминания о дачных некоммерческих объединениях. Это статьи 29, 30, 32, 34, 36, 38, 39, 40, 42, 43-46, 48-50, 52. Особо (как положительную новеллу) можно отметить норму статьи 31, уже вступившей в силу с 30.07.2017 г., предоставляющую право садоводческим и дачным объединениям осуществлять до 01.01.2020 г. добычу подземных вод без соответствующей лицензии на право пользования недрами.

Закон № 217-ФЗ излагает п.3 ст.123.12 ГК РФ в следующей редакции:


«3. Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника помещения в этом доме, доля в праве общей собственности на имущество общего пользования, расположенное в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, собственника садового или огородного земельного участка следуют судьбе права собственности на указанные помещение или земельный участок.»; при этом редакция не содержит упоминания о государственной регистрации таких долей, несмотря на прямое указание Закона № 217-ФЗ, а также оставляет вне правового регулирования аналогичную инфраструктуру одноквартирных домов, расположенных на землях ИЖС.
Замена по ст.37 в Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» садоводческих, огороднических потребительских кооперативов на «растениеводческие» доказывает, что садоводство и огородничество в том смысле, в котором они используются в Законах № 66-ФЗ и № 217-ФЗ, не рассматриваются как виды экономической деятельности (тем более – дачное хозяйство).


В ст.3 Федерального закона № 137-ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» вносятся следующие примечательные изменения:


- Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, предоставленными юридическим лицам, должно быть осуществлено до 1 января 2024 года. Несмотря на неопределенность этого положения, представляется, что речь идет о переоформлении как о получении повторного документа, подтверждающего право постоянного (бессрочного) пользования, которое: а) не отменено; б) сохраняется у юридических лиц, которым было предоставлено до введения в действие ЗК РФ; в) ранее не требовало переподтверждения, так как Закон № 137-ФЗ признает действующими документы, выданные до введения в действие ЗК РФ, а для случая отсутствия документа о виде права на земельный участок, законодательством установлено признание на него права собственности.

- Устанавливается срок окончания бесплатного оформления в собственность (приватизации) земельного участка членами садоводческих и дачных некоммерческих объединений – до 31.12.2020 г., что противоречит аналогичной норме о приватизации жилых помещений, признанной бессрочной. В настоящее время по Закону № 137-ФЗ приватизация для членов СНТ и других объединений также является бессрочной. Датой 31.12.2020 г. новый Закон ограничивает также и бесплатную приватизацию земельного участка общего пользования.


Несмотря на то, что большое место в Законе № 217-ФЗ занимают серьезные новеллы законодательства о так называемых «территории ведения садоводства и огородничества» и ее границах, «земельном участке общего назначения» и т.п., Закон не вносит никаких соответствующих изменений ни в общие положения ни в главу о территориальном планировании ГрК РФ.


Наконец, в завершение постатейного анализа хочется выделить ст.6 Закона № 217-ФЗ, которая содержит нормы о ведении садоводства и огородничества без создания товарищества. По ст.6 граждане, осуществляющие ведение садоводства или огородничества без создания товарищества, осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ, в том числе самостоятельно взаимодействуют с органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными организациями, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Статья 6 фактически лишает смысла весь как таковой Закон № 217-ФЗ. По всей видимости, законодатель имел в виду, что такая ситуация актуальна только для территорий, где существует возможность получения правообладателями земельных участков коммунальных ресурсов через существующую и принадлежащую ресурсоснабжающим организациям коммунальную инфраструктуру (как минимум, электросетевое хозяйство) посредством заключения с последними индивидуальных договоров. В то же время, логично предположить (и законодательные акты Правительства РФ это допускают), что индивидуальное абонирование может иметь место даже при наличии товарищества, особенно если учесть, что сети принадлежат госкомпаниям.


Дополнительные замечания. Еще одно противоречие заложено уже в самом названии Закона и его статье 1. Можно поставить вопрос, почему в таком случае нет отдельного закона для владельцев жилых домов на землях ИЖС (индивидуального жилищного строительства) либо землях ЛПХ (личного подсобного хозяйства)? На таких земельных участках точно так же граждане (вправе) для собственных нужд заниматься и садоводством и огородничеством. И чем отличается «ведение» от «занятия» (попытка ввести в употребление законодательством неюридического понятия и термина)? А если на «бывшем» дачном участке нет сада, его нужно будет срочно взрастить? А животных (кур, кроликов) разводить на таких участках – нельзя, если в названии Закона отсутствует «животноводство»? То есть по некоторым положениям критиковать приходится не только в правовом аспекте или исходя из требований юридической логики, так как нет предмета для правового осмысления.


Трудно предположить, что в последующие годы будет иметь место волеизъявление граждан (оно не наблюдалось и в последние десятилетия) добровольно взять на себя обязанности по созданию «с нуля» отсутствующей инфраструктуры в месте расположения создаваемого СНТ; «старые» же садоводческие и дачные объединения существуют просто по инерции. Трудно также предположить, что группа граждан, находящихся в процессе образования СНТ, либо граждан- членов вновь образованного СНТ добровольно согласится на любой предложенный им земельный участок, в том числе на тот, к которому не подведены коммуникации. На существующие объединения новое законодательство (в случае если оно вводит кардинальные изменения, умаляет права, возлагает дополнительные обязанности) распространяться не должно по общему правилу, в противном случае это противоречит общепринятому принципу действия обратной силы.

2.2. О ПЕРСПЕКТИВАХ ЗАЩИТЫ ПРАВ САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ЗАКОНА № 217-ФЗ

Исходя из содержания параграфа 2.1, приходится с сожалением констатировать, что в отличие от вступающего в силу 01.01.2019 г. Закона № 217-ФЗ действующий Закон № 66-ФЗ в своих положениях изначально выдерживал и в действующей редакции (с учетом всех внесенных в него изменений и дополнений) выдерживает соответствие общим принципам права. В дополнение к уже отмеченному в предыдущем параграфе, попробуем высказать предположения, в каких ситуациях с момента своего вступления в силу новый Закон № 217-ФЗ может создать потенциальную угрозу нарушения прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений, незаконного возложения на них обязанностей (от чего они пока еще защищены действующим Законом № 66-ФЗ, если не интерпретировать его нормы так, что позволять их двусмысленное расширительное толкование).


Так как правомерность требований какой-либо отчетности со стороны ФНС РФ, Росстата, внебюджетных фондов ранее не была оценена в данной работе (а рассматривались, в основном, действия органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, регламентируемых Минэкономразвития РФ), отведем этому некоторое место в данном параграфе.


СНТ и другие некоммерческие объединения и сейчас находятся под постоянной угрозой надзорных проверок, не осуществляя предпринимательства, но имея навязанный им налоговыми органами в регистрационных данных код ОКВЭД. Новый Закон наделяет надзорные проверки формальным основанием, так как императивно устанавливает для них цели деятельности, связанные с управлением эксплуатацией жилого/нежилого фонда, по аналогии с законодательством о ТСЖ. Однако еще десять лет назад в Постановлении КС РФ от 18.07.2008 № 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. четырнадцатого ст.3 и п.3 ст.10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гр. В.В.Михайлова говорилось о том, что именно предприниматели при осуществлении своей деятельности несут ответственность перед обществом и государством; в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода и гарантируемая защита должны быть уравновешены требованием именно к лицам, которые осуществляют предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность (требованием их ответственного отношения к правам и свободам тех, кого их хозяйственная деятельность затрагивает).


Обсуждаемые объединения не могут быть отнесены к лицам, осуществляющим хозяйственную (суть экономическую) деятельность, пока осуществление предпринимательской деятельности не будет утверждено в их уставах. Приведенная формулировка КС РФ, кроме того, безусловно подтверждает и однозначную тождественность понятий экономической и хозяйственной деятельности. По ГК РФ общим понятием для АО и ООО является то, что все они без исключения – хозяйственные общества.


В новом ОКВЭД 2, который действует с 01.01.2017 г., коды видов экономической деятельности прежнего ОКВЭД – 70.32.1 и 70.32.2 (по новой классификации ОКВЭД 2 – 68.32.1 и 68.32.2) прописаны так: «управление эксплуатацией жилого/нежилого фонда за вознаграждение или на договорной основе». Поскольку и по закону и в действительности такие юридические лица не получают вознаграждение за «управление», то есть, не извлекают прибыль из своих членов, а организуют работы на основании членских отношений или с привлечением сторонних лиц, а также не могут устанавливать договорные отношения сами с собой, им невозможно «навязать» код ОКВЭД, имеющий указанную формулировку. Аналогично новая формулировка данных кодов, присвоенных налоговыми органами также и ТСЖ/ЖСК, теперь вступает в противоречие и с их деятельностью.


Присвоенный юридическому лицу код по ОКВЭД предопределяет и обязанность предоставления статистической, а также бухгалтерской отчетности. Пока действует Закон № 66-ФЗ, в котором такие обязанности не прописаны, то вступая в противоречие с наличием присвоенного кода, он защищает такие объединения в отличие от нового Закона, в котором необходимость предоставления отчетности прописана. К сожалению, большинство СНТ уже не первый год регулярно подают отчетность в полной форме, как это требуется от коммерческих и бюджетных организаций – большей частью по устным требованиям Росстата и ФНС, которые руководствуются единственно наличием присвоенного кода ОКВЭД.


По смыслу ст.ст.8,34 Конституции РФ предпринимательская деятельность оценивается как вид экономической деятельности. Но с 1993 г. в законодательстве и юридической литературе разграничение этих понятий не получило надлежащего разрешения, что вызывает зачастую на практике множество проблем, связанных с отнесением тех или иных видов экономической активности к предпринимательству. Обобщая высказанные в литературе суждения, С.В.Белых делает вывод, что экономическая деятельность – это хозяйственная активность индивидов, их объединений по производству, распределению, перераспределению и потреблению материальных благ в рамках товарно денежного обмена, предпосылкой которой является владение, пользование и распоряжение данными благами для удовлетворения собственных и чужих материальных потребностей. Под материальными, по его мнению, надо понимать потребности, непосредственно (или опосредованно) выражающие, активизирующие физиологические запросы людей. В учебниках по предпринимательскому праву можно встретить и такую сентенцию: экономическая деятельность предопределяет смысл и назначение отдельных видов деятельности, в нее входящих (предпринимательской, коммерческой, семейно-подсобной).


Во Введении к Общероссийскому классификатору ОКВЭД 2 имеется все же следующее определение: «Экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (предоставление услуг). Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство продукции (товаров или услуг), процессом производства и выпуском продукции (предоставлением услуг)». Также наши выводы, изложенные в главе 1, подкрепляются и следующим извлечением из Введения к ОКВЭД:


«ОКВЭД 2 предназначен для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них. ОКВЭД 2 используется при решении следующих основных задач, связанных с

- классификацией и кодированием видов экономической деятельности, заявляемых хозяйствующими субъектами при регистрации;

- определением основного и дополнительных видов экономической деятельности, осуществляемых хозяйствующими субъектами;

- осуществлением государственного статистического наблюдения по видам деятельности за субъектами национальной экономики и социальной сферы».

Несмотря на присутствие определения экономической деятельности исключительно в Общероссийском классификаторе ОКВЭД, определения хозяйствующего субъекта – исключительно в Законе № 135-ФЗ, отсутствие в законодательных актах определений экономического и хозяйствующего субъекта и какого-либо указания в них на тождественность этих понятий, в Постановлении КС РФ от 24.02.2004 № 3-П мы читаем: Субъектами основного экономического права являются не только физические, но и юридические лица. Гражданско-правовой статус предпринимателя возникает только в результате государственной регистрации.


Именно придание новым Законом таким объединениям признаков хозяйствующего субъекта в большинстве случаев будет создавать угрозу нарушения их прав. Интересно отметить, что в тексте Закона ни разу не встречается термин «юридическое лицо». Таким понятием Закон не оперирует, только указывает, что садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество является видом товарищества собственников недвижимости (которое относится по ГК РФ к юридическим лицам). Однако к юридическим лицам ГК РФ относит и большинство НКО, не осуществляющих предпринимательства; при этом НКО подлежат иным видам контроля (надзора), нежели коммерческие организации исходя из своей деятельности. Однако правоприменительная практика, как уже обсуждалось, демонстрирует нам случаи привлечения к административной ответственности и негосударственных НКО и НКО как публично-правовых образований по статьям, которыми предусмотрено наказание для хозяйствующего субъекта.


Тем не менее, за прошедший год были приняты «Методические рекомендации по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований» (приложение 2 к протоколу заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20.01.2017 № 1), Паспорт приоритетного проекта «Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» (утв. протоколом заседания проектного комитета от 27.01.2017 № 5), Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21.12.2016 № 12), которые доказывают тождественность используемых органами власти понятий «подконтрольный субъект» и «хозяйствующий субъект (субъект предпринимательской деятельности)», отдают приоритет снижению уровня административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и согласно которым:


обязательные требования – это требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими производственным объектам, к их персоналу, а также к производимой и (или) реализуемой хозяйствующими субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), имеющие обязательный характер и установленные актами, содержащими обязательные требования;


сформирована новая система контрольно-надзорной деятельности, основанная на концентрации ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов.


В некоторых из принятых документов этой серии остаются разночтения; так, в Базовой модели определения критериев и категорий риска (утв. протоколом заседания проектного комитета от 31.03.2017 № 19(3)) сказано, что понятия «юридическое лицо» и «индивидуальный предприниматель» используются в Базовой модели как синонимичные понятию «подконтрольный субъект». Однако далее говорится об использовании системы управления рисками в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности. В Стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований, (утв. протоколом заседания проектного комитета от 12.09.2017 № 61(11)) также говорится о необходимости широкой вовлеченности субъектов хозяйственной деятельности в управленческий процесс, - «умное» государственное регулирование. Следовательно, во избежание применения требований к организациям, не осуществляющим предпринимательства, юридико-технические неточности и разночтения в понятийном аппарате таких актов требуют устранения.


С другой стороны, как рассмотрено в параграфе 1.4 настоящей работы, субъектом надзора может являться не только предприниматель, но и собственник имущества, подлежащего надзору, например, собственник здания или земельного участка. Там же в параграфе 1.4 было доказано, что СНТ либо другое объединение может быть привлечено к ответственности органами земельного надзора только в том случае, если осуществляет предпринимательство. Здесь же вернемся к правовым основам признания такого объединения собственником земельного участка общего пользования. Безусловно, при отсутствии государственной регистрации права собственности на такие земельные участки обсуждаемые нами объединения не могут быть признаны собственниками. Остается обсудить случаи, когда имеются правоустанавливающие документы на участок (но оформление не доведено до регистрации права), то есть документы, выданные по любой из принятых в 90-е гг. форме о передаче общих земель в собственность.


К примеру, свидетельства о праве собственности, выданные администрациями поселений в 1994 г., являлись «временными документами, действующими до выдачи соответствующего государственного акта установленной формы». То есть, они выдавались на местном уровне в ожидании принятия федерального закона и утверждения регистрационных форм. Однако принятые далее в этой сфере федеральные законы не допускали «автоматическую» регистрацию права собственности на основании временных свидетельств, а требовали повторного обращения с заявлением о регистрации права. Если в 90-е гг. СНТ и другие объединения стремились получить временное свидетельство, так как возникало опасение, что в отсутствие такого свидетельства членам объединений не будут передавать в собственность их личные участки, то ко времени вступления в силу Закона № 129-ФЗ хоть один владелец из каждого СНТ уже приватизировал свой личный участок, что по закону снимало необходимость предоставления свидетельства при регистрации собственности всех следующих, и вопрос о регистрации права собственности на земли общего пользования перестал быть актуальным. Поэтому многие до сих пор имеют в наличии только свидетельство 90-х гг., которым права объединений на земельный участок юридически защищены, но которое не налагает обязанностей по содержанию участка.


Во временных свидетельствах тех лет, как правило, значилось предоставление земли в коллективную совместную собственность; это понятие также действовало временно в 90-е гг., до того как окончательно утвердились только три вида собственности – государственная, муниципальная и частная. Обращения объединений за государственной регистрацией земельных участков общего пользования после вступления в силу Закона № 129-ФЗ были редкими также и потому, что еще несколько лет спустя их приватизация по закону продолжала оставаться платной. Если в Ленинградской области такие свидетельства оформлялись на основании постановлений администраций районов, то в Санкт-Петербурге даже в 2002 г. могло иметь место лишь упоминание о нахождении земель общего пользования в общей совместной собственности объединений в других актах – например, в распоряжениях Комитета по градостроительству и архитектуре, временно уполномоченного в тот период на утверждение границ участков, а не на предоставление их в собственность.


Отдельным не урегулированным в законодательстве вопросом на протяжении многих лет являлось требование в адрес обсуждаемых нами объединений отчисления страховых взносов со стороны внебюджетных фондов (что согласно новому Закону будет являться установленной обязанностью, поскольку Закон навязывает товариществу трудовые отношения с членами его правления и работниками). В 90-е гг. согласно Методическому пособию (приложение к письму Госналогслужбы РФ от 16.02.1994 № ВЗ-6-15/46) законодательством РФ не было предусмотрено освобождение от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд России жилищно-строительных, гаражных, садоводческих кооперативов и товариществ, но с оговоркой: «штатные работники которых содержатся за счет взносов их членов или платы за оказываемые услуги», а такие объединения всегда были вправе не иметь штата и производить для своих нужд работы на основе членских отношений. Также с Методическом пособии тариф взносов был указан как установленный для работодателей – предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности.


В соответствии со статьей 420 НК РФ объектом обложения страховыми взносами признаются выплаты и иные вознаграждения в пользу физических лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования: 1) в рамках трудовых отношений и по гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ, оказание услуг; 2) по договорам авторского заказа в пользу авторов произведений; 3) по договорам об отчуждении исключительного права на результаты интеллектуальной деятельности. Таким образом, в отсутствие указанных видов договоров с гражданами не может быть признана обязанность обсуждаемых объединений являться страхователями.


Что касается не столь давнего Определения КС РФ от 06.06.2016 № 1170-О по вопросу обложения страховыми взносами вознаграждения членам советов директоров и ревизионных комиссий, то, во-первых, рассматривались вопросы, затрагивающие обложение выплат внутри хозяйственных обществ; во-вторых, полномочия правлений НКО не сравнимы по полноте с полномочиями советов директоров хозяйственных обществ. К сожалению, в составе КС РФ по данному делу не нашлось судьи, пожелавшего высказать особое мнение, в то время как в юридических кругах это определение было встречено основательной критикой, поскольку возможные поощрительные выплаты даже в хозяйственных обществах являются «внутренним» оборотом средств между их участниками, не носят обязательный характер, осуществляются как правило после перечисления в казну налога на прибыль (из чистой прибыли), а «рабочие места» участников общества именно в качестве членов совета директоров затруднительно отнести к какому-либо классу опасности, то есть страховой риск в данном случае отсутствует.


Как основание КС РФ приводит тот довод, что члены совета директоров и ревизионной комиссии, соглашаясь на осуществление определенной деятельности в интересах общества, принимают на себя обязанность по выполнению необходимой для этого функции по управлению и (или) контролю за деятельностью общества. Однако деятельность совета директоров не может квалифицироваться как деятельность по непосредственному управлению организацией или ее отдельными структурными подразделениями (письмо Минфина РФ от 22.09.2005 № 03-03-04/1/221). Приведенный пример демонстрирует, что некоторые акты высших судов в последнее время расцениваются многими правоведами как спорные, а также что в нашем исследовании, посвященном некоммерческим объединениям, вскрываются и проблемы, относящиеся не только к НКО в целом, но и к хозяйственным обществам (коммерческим организациям), и в связи с их важностью трудно воздержаться от некоторых отступлений от основной темы.


Что касается в общем вопроса трудовых отношений в обсуждаемых объединениях, любому императиву в адрес объединений всегда есть противовес, а именно – абсолютно все зависит от решения собрания, которое в любой момент может отказаться от штатной единицы, отказаться от услуг конкретного работника (без необходимости составлять какие-либо акты по поводу его поведения, трудовых качеств), принять решение о форме денежного поощрения любого члена объединения за его содействие общему делу, проголосовать против страхования работника (в том числе и того, с кем заключен трудовой договор) и т.д. Даже при видимости нарушения трудового законодательства наказание объединения в лице, например, председателя будет неправомерным, «наказание» собрания – неосуществимым.


Несмотря на критику нами в параграфе 2.1 пункта 3 ч.1 ст.17 Закона № 217-ФЗ (определение условий, на которых осуществляется оплата труда председателя товарищества, членов правления товарищества, членов ревизионной комиссии (ревизора), а также иных лиц, с которыми товариществом заключены трудовые договоры), его можно толковать и так, что трудовые договоры в этом положении относятся к «иным лицам». Далее в Законе это положение не уточняется, поэтому следует, по крайней мере, отметить неточность данной нормы.


Решение собрания о заключении трудовых договоров с работниками, предполагающем и отчисление НДФЛ, страховых взносов может, в виде исключения, быть, а может и не быть. ТК РФ ставит строгие условия увольнения работника, чем также объясняется, что трудовые отношения для таких объединений неприемлемы, иначе может возникнуть ситуация, когда уволить недобросовестного работника будет затруднительно, в то время как за это увольнение единогласно проголосовало 500 человек. Напомним также, что председатель не вправе отдавать приказы и распоряжения, так как закон не наделяет соответствующими полномочиями председателей правлений НКО. Таким образом, трудовые отношения здесь видятся скорее неуместными, так как вступают в противоречие с правовым статусом и самих объединений и их органов управления.


В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной статистики, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 № 420 , органы государственной статистики осуществляют формирование официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении России на основании первичных статистических данных, содержащихся в формах федерального статистического наблюдения (статистической отчетности), представляемых хозяйствующими субъектами. Однако ежегодно органы Росстата требуют от председателей объединений отчетность по нескольким формам; более того, по интерактивной ссылке на сайте Росстата можно, введя данные своего объединения, скачать полный перечень форм отчетности, официально требуемых с конкретного объединения (как правило, в количестве 10-20).


Относительно других видов отчетности можно утверждать, что (внешней) финансовой отчетности обсуждаемые объединения не подлежат и никогда не подлежали, исключительно внутренней: при наличии бухгалтера бухгалтер отчитывается перед правлением, правление – перед ревизионной комиссией и общим собранием. Налоговая отчетность предоставляется при наличии объекта налогообложения (имущества), в том числе земельного участка на праве собственности, и (или) может иметь место отчетность как налогового агента при наличии оформленных трудовых отношений с работниками. Декларации по НДС, налогу на прибыль даже в нулевой форме, бухгалтерский баланс истребованы быть не могут в силу также и того, что Закон о бухгалтерском учете и отчетности распространяется на «экономические субъекты» - понятие, претендующее на тождественность понятиям «хозяйствующий субъект», «субъект предпринимательской деятельности» и даже «юридическое лицо», однако, как это мы наблюдаем в последние годы, в законодательстве сохраняются неточные формулировки либо совсем не содержатся дефиниции некоторых понятий.


Косвенным подтверждением является то, что ни одна из лицензионных бухгалтерских программ не рассчитана на НКО, которые не получают бюджетного финансирования и не осуществляют предпринимательства, за исключением разделов «Поступления» и «Расходы». Это означает, что для отчетности НКО, существующих на целевые взносы (членские взносы НК РФ относит к целевым), достаточно заполнять ведомости поступлений и ведомости расходов, в программе и на бумажном носителе – как это было и в советские годы. Согласно Федеральному закону о бухгалтерском учете его действие распространяется на экономические субъекты, в том числе, коммерческие и некоммерческие организации, и не применяется при создании информации, необходимой для составления отчетности организации для внутренних целей.


В экономической литературе чаще всего приводится следующее определение: экономический субъект – это юридическое или физическое лицо, являющееся носителем прав и обязанностей. Экономических субъектов (субъектов рынка), действующих в современной экономике, принято делить на три больших группы: хозяйствующие субъекты, домашние хозяйства и государство. В настоящей работе неоднократно упоминалось, что обсуждаемые нами объединения не относятся ни к хозяйствующим субъектам ни к какому-либо сегменту рынка и никакого влияния на экономику не оказывают. В силу этого Приказ Минфина России от 02.07.2010 № 66н «О формах бухгалтерской отчетности организаций» и Приказ Минфина РФ от 06.07.1999 № 43н (ред. от 08.11.2010) «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» (ПБУ 4/99)» неправомерно применять в отношении садоводческих и дачных объединений.


При этом обязательность предоставления бухгалтерского баланса в органы статистики изначально основывалось на Постановлении Правительства РФ от 18.08.1995 № 817 «О мерах по обеспечению правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)» , постановившего Государственной налоговой службе производить проверки документов, касающихся деятельности проверяемой организации при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг), получать необходимые объяснения, справки и сведения по указанным документам, а организациям, расположенным на территории РФ, независимо от их организационно-правовых форм представлять квартальную и годовую бухгалтерскую отчетность начиная с 1 января 1996 г. территориальным органам государственной статистики по месту регистрации организаций для обеспечения ими заинтересованных пользователей такими данными. Постановление № 817 было принято в целях обеспечения мер по реализации одноименного Указа Президента РФ от 20.12.1994 № 2204 – «Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)».


Поэтому утвержденный впоследствии Постановлением Госкомстата РФ от 27.09.1995 № 157 порядок сбора и обработки годовой бухгалтерской отчетности организаций, содержавший норму: «годовую бухгалтерскую отчетность, начиная с 1 января 1996 года, в органы государственной статистики представляют все организации, являющиеся по законодательству РФ юридическими лицами», мы не относим к распространявшимся на НКО, как и сменивший его порядок, утвержденный Приказом Росстата от 29.12.2012 № 670 , по которому аналогичная норма распространялась уже на экономические субъекты. Порядок, действующий в настоящее время, был утвержден Приказом Росстата от 31.03.2014 № 220 – также в отношении экономических субъектов.


Под пользователями, заинтересованными в бухгалтерской отчетности любых организаций, в том числе СНТ и других объединений, подразумеваются те лица, которым закон не позволяет требовать такую отчетность непосредственно от органов управления самой организации. Если в отношении коммерческих организаций в такой информации могут быть заинтересованы контрагенты или партнеры по ведению бизнеса, то участники НКО знакомятся с отчетностью непосредственно и не нуждаются в статистических данных; партнеров и контрагентов у НКО не может быть в случае неосуществления предпринимательства.


Итоговое обобщение фактов хозяйственной деятельности организации находит отражение в отчетности, которую используют как органы управления организации, так и иные лица, в том числе органы налогового контроля при выполнении своих основных задач. Таким образом, бухгалтерский баланс выступает как наглядный показатель определенной степени имущественной обособленности общественного образования. Но Налоговый кодекс РФ оперирует, в основном, термином «организация».


Некоммерческие организации имеют отличия в налоговом режиме от других налогоплательщиков. Налогообложение НКО зависит главным образом от наличия у нее на балансе имущества и от права собственности на него и от ведения ею предпринимательской деятельности (оказание платных услуг), то есть от наличия признаков юридического лица. В то же время понятие «организация» означает состав органов управления, порядок их соподчиненности, административные связи, содержание и порядок выполнения функций управления, что может иметь место и без регистрации организации в качестве юридического лица. Исходя из того, что по ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая обладает определенными признаками, очевидно, что понятие организации значительно шире понятия юридического лица и несет смысл коллективного образования, обладающего организационным единством.


По содержанию п.1 ст.2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота (для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность), основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав (для обладателей вещных прав) и регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения); причем упоминание о регулировании корпоративных отношений в первой и многих последующих редакциях ст.2 ГК РФ отсутствовало (как отсутствовало в тот период в главе ГК РФ о некоммерческих организациях упоминание о таких формах, как садоводческие и дачные объединения граждан). Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. Следовательно, по смыслу его ст.2 в отношении НКО, не осуществляющей предпринимательства, действие Кодекса распространяется только на корпоративные отношения, то есть на отношения между участниками НКО, независимо от того, зарегистрирована она или не зарегистрирована в качестве юридического лица.


Однако п.2 ст.11 НК РФ определяет, что под организациями в налоговом законодательстве понимаются юридические лица, образованные в соответствии с законодательством, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, их филиалы и представительства, созданные на территории РФ.


Из данного пункта ст.11 НК РФ можно вывести ряд коллективных образований, не обладающих статусом юридического лица, не имеющих властных полномочий, которые действующее законодательство о налогах и сборах может рассматривать в качестве самостоятельных участников налоговых отношений. К ним относятся: 1) компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и не обладающие статусом юридического лица; 2) филиалы и представительства юридических лиц, созданных на территории иностранных государств в соответствии с законодательством этих государств; 3) филиалы и представительства международных организаций; 4) российские организации, имеющие объект налогообложения и не получившие в установленном порядке статус юридического лица, если полученные доходы от их деятельности не были взысканы в судебном порядке.


Таким образом, нельзя усматривать противоречие в том, что отсутствие у российской организации статуса юридического лица препятствует ее участию в некоторой степени в гражданских правоотношениях, в том числе налоговых. Что касается иностранных организаций, такая ситуация довольно типична, подтверждением чему служит, например, форма «Сообщение об участниках иностранной организации (для иностранной структуры без образования юридического лица – о ее учредителях, бенефициарах и управляющих), имеющей имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со статьей 374 Налогового кодекса Российской Федерации (форма № С-ИО (ИС)) (КНД 1120413)», утвержденная Приказом ФНС России от 28.01.2016 № ММВ-7-14/41@.


По ст.3 НК РФ налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование. Крайне важно, что еще в советской юридической науке (С.Д.Цыпкин) отмечалось: «...организации могут быть привлечены к уплате налога только при известной имущественной обособленности, если они имеют самостоятельный баланс доходов и расходов, свой расчетный счет в государственном банке. Без наличия этих предпосылок, то есть если у организации нет своих средств, не было бы практически оправдано взимание с нее налога». В свою очередь, Е.А.Ровинский считал, что основным признаком, по которому предприятие или учреждение становится субъектом налогового права, является наличие самостоятельного источника дохода, часть которого затем поступает в непосредственное распоряжение государства. В качестве аргумента Ровинский указывает на тот факт, что действовавшее законодательство о налоге с оборота, об отчислениях с прибылей, о подоходном налоге с предприятий кооперативных и общественных организаций связывает установление субъекта налоговых правоотношений с определенными признаками, а именно: с обязательным совершением оборота по реализации товаров собственного производства и с наличием прибылей.


Упоминая выше случаи принадлежности земельных участков общего пользования некоммерческим объединениям на вещном праве, мы доказали, что неправомерно взимать с них налог на такие земли в отсутствие государственной регистрации права собственности. Однако в настоящее время и в случае отсутствия зарегистрированного права собственности ФНС РФ требует уплаты ими земельного налога, ссылаясь на то, что в советские годы такие участки были предоставлены им на праве пользования (несмотря на то, что частной собственности на землю в СССР и РСФСР не было, плата за землю была обязанностью всех без исключения граждан и организаций). Сохранение за такими объединениями права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, гарантированное в том числе Законом №137-ФЗ о введении в действие ЗК РФ, не может являться основанием для обязанности уплаты земельного налога, а прописанное в п.1 ст.398 НК РФ относительно налогоплательщика земельного налога не должно подвергаться расширительному толкованию.


Во-первых, пункт 1, устанавливающий, что налогоплательщики-организации по истечении налогового периода представляют в налоговый орган по месту нахождения земельного участка налоговую декларацию по налогу, ранее имел иную редакцию: «Налогоплательщики - организации или физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями и использующие принадлежащие им на праве собственности или на праве постоянного (бессрочного) пользования земельные участки в предпринимательской деятельности, представляют налоговую декларацию по налогу». Во-вторых, основами гражданского права утверждается, что правомочия пользования выступают в виде юридически обеспеченной «возможности извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления». Личное потребление по отношению к земле все же подразумевает гражданина; производительного потребления некоммерческие организации не осуществляют. Таким образом, ФНС РФ не учитывает, что понятие пользования землей в советском праве отлично по смыслу от понятия пользования землей при рыночной экономике.


Обращение к органам власти за разрешением многих из вышеуказанных проблем, в частности, возникающих при взаимоотношениях с налоговыми органами, может иметь следствием дальнейшее их рассмотрение в судах. Еще в 2015 г. право обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц гражданами и их объединениями, закрепленное в Конституции РФ, в некотором смысле получило косвенное ограничение. КАС РФ был установлен образовательный ценз для представителей по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, и запрет гражданам на непосредственное обращение в суд с оспариванием нормативного правового акта. Кроме того, по ч.3 ст.40 КАС РФ в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов общественного объединения может обратиться это общественное объединение. Таким образом, общественные объединения, ранее ставившие своей целью защиту прав сторонних граждан и организаций, специализировавшиеся на этом и накопившие полезный опыт, с 15.09.2015 г. вправе от своего лица осуществлять защиту в судах исключительно своих членов.


В ГПК РФ присутствуют действующие аналогичные нормы ст.46. Однако и ГПК РФ и КАС РФ ограничивают круг заявителей в случае подобного обращения одним лишь Обществом защиты прав потребителей, а также ассоциациями и союзами объединений граждан – и только в отношении своих членов. Пункт 20 Постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2012 №17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» разъясняет:


«В соответствии со статьями 45 и 46 ГПК РФ, статьями 44, 45 и 46 Закона о защите прав потребителей суду общей юрисдикции подведомственны дела по искам прокуроров, уполномоченных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов), имеющих статус юридического лица, к изготовителю (продавцу, исполнителю, уполномоченной организации или уполномоченному индивидуальному предпринимателю, импортеру), поданным в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей. В защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей указанными лицами могут быть заявлены лишь требования, целью которых является признание действий ответчика противоправными или прекращение противоправных действий ответчика (статья 1065 ГК РФ, статья 46 Закона)».


В разделе о приоритетах Государственной программы РФ «Юстиция», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 312 , присутствует следующая правовая неопределенность – объявлено о приоритете повышения качества и доступности адвокатской и нотариальной помощи всем слоям населения и хозяйствующим субъектам. Однако мы уже обращали внимание на то, что НКО, не извлекающие доходов в виде прибыли, хозяйствующими субъектами не являются, что делает выделенную формулировку некорректной, так как Программа не может не охватывать все возможные организации (объединения).


Нельзя не обратиться здесь к законодательным инициативам Правительства РФ, а также Ассоциации юристов России, представленным на суд юридического сообщества в конце 2017 г., поскольку они не могут не касаться всех граждан и организаций. Так, возобновились обсуждения возможных изменений на рынке юридических услуг в первую очередь в связи с внесением 27.09.2017 г. нового законопроекта о запрете на представительство в судебных процессах в порядке гражданского производства (в том числе арбитражных) и КАС РФ для лиц, не имеющих высшего юридического образования («Об осуществлении представительства сторон в судах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты»). Пленум ВС РФ помимо уже указанной инициативы обнародовал ряд поправок в процессуальные кодексы, которые вызвали широкий резонанс и также касались вопросов юридической помощи, насколько это взаимосвязано с содержанием предложенных изменений. Последним в 2017 г. был обнародован проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, появившийся вскоре после прошедшего 03.10.2017 г. Пленума ВС РФ – Концепции, в основе которой опять была указана исключительная «адвокатская монополия», теперь уже не только на представительство в суде, а на осуществление всех видов юридической помощи.

В пояснительной записке к проекту закона «Об осуществлении представительства сторон в судах» говорится: «Законопроект разработан в целях обеспечения реализации прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи, которое гарантировано каждому ст.48 Конституции РФ». Однако за последние годы вопреки утверждению авторов государственных программ и правовых концепций юридическая грамотность граждан значительно повысилась. Это явилось следствием того, что с одной стороны, часть юристов и адвокатов из-за довольно большой их численности (в крупных городах) остается мало востребованной и, следовательно, у них небольшие возможности на практике совершенствовать свою квалификацию. Отзываясь за любой спрос, соглашаясь на участие в любом деле, такие юристы не направляют свои усилия на самосовершенствование в отдельных отраслях права, при этом их знания и навыки остаются поверхностными. С другой стороны, часть граждан, взаимодействуя с некомпетентными юристами, особенно те из них, которым часто приходится обращаться в суды по однородным делам, сами приобретают и юридические знания и опыт, учатся ориентироваться в сложностях судебного процесса – и в конце концов, отказываются от услуг юристов, уверенно ведут свои дела самостоятельно.


Вопросы защиты прав и интересов некоторых клиентов-организаций чрезвычайно специфичны. Примером является ситуация вокруг представительства в суде на стороне садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан, если другим участником процесса являются органы государственной власти, местного самоуправления, правоохранительные органы. Мало кто задумывается, почему когда встает вопрос – где найти грамотного юриста по вопросам СНТ, такого юриста практически не найти. Их действительно немного, отчасти потому, что большинство особенно молодых юристов нацелено на работу в коммерческих структурах, в бизнесе, что также можно понять, так как нельзя рассчитывать на полноценный заработок в структуре некоммерческой, не извлекающей прибыль. Это еще одно подтверждение того, что квалифицированно защитить права таких объединений могут скорее те, кто много лет занимается проблемами этих объединений, а не юристы-цивилисты.


Если во внутренних проблемах СНТ, касающихся, например, взыскания задолженности с его членов, представителю достаточно общей квалификации, то в указанных выше делах с государственными органами далеко не все юристы (в том числе адвокаты) в первую очередь, как уже было отмечено выше, правильно понимают правовой статус таких объединений. Это же замечание можно отнести и к ситуации, когда нужно защитить право любой другой непубличной НКО при оспаривании ею решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц. На практике, не адвокаты, а сами члены такой организации (в особенности, если это правозащитная НКО) более успешно защищают свои права и интересы самостоятельно, либо с помощью тех юристов, с которыми постоянно взаимодействуют.


Наконец, довольно часто граждане, права которых нарушены органами власти, на которых оказывают давление правоохранительные органы и в других случаях, обращаются к негосударственным некоммерческим организациям, специализирующимся на защите конституционных прав и свобод. Но с 15.09.2015 г. ни граждан, ни НКО, ни коммерческие организации не вправе представлять в суде в административных процессах те представители, которые не имеют высшего юридического образования согласно действующему КАС РФ.


Еще один вывод о неправовой сути подобных ограничений можно сделать на примере НКО, если принять во внимание то, что НКО не извлекает прибыли, следовательно, может не иметь средств конкретно на цели оплаты услуг юриста (а в будущем адвоката). Ведь государственный контроль за общественными объединениями осуществляется именно по вопросу соответствия их деятельности заявленным в уставе целям, в том числе за расходованием целевых средств строго по целевым статьям. Это означает, во-первых, что на оплату юридической помощи «со стороны» членам таких организаций придется расходовать личные средства, а во-вторых – то, что государство тем самым будет вынуждать НКО при свободе договора вступать в договорные отношения. Кстати, при наличии требований о строгой финансовой отчетности НКО и стороннего представителя, им даже не удасться оформить такой договор, если кем-нибудь не будет сделано целевое пожертвование (в кассу либо на расчетный счет НКО) конкретно на цели оплаты услуг представителя (у коммерческой организации такая проблема отсутствует, так как она вправе расходовать прибыль на свое усмотрение).


Если же речь идет об исках (ранее – заявлениях в порядке главы 25 ГПК РФ), поданных в оспаривание решений и действий государственных (муниципальных) органов, то здесь процент проигранных дел в силу определенных тенденций в последнее время не может являться показателем компетентности представителя. Такие дела за последнее время свели на «нет» принцип состязательности и из поединка между представителями сторон превратились в поединок между представителем гражданина (организации) и судьей. Решения по делам с государственными органами почти на 100% выносятся в их пользу (и об этом молчат отчетные доклады и статистика), решения же по остальным делам целиком находятся в зависимости от грамотности и объективности судьи.


Ограничивая право представительства в судебных органах, государство почему-то не задумывается о том, как в создаваемых им же новых условиях оно будет защищать свои интересы. Откуда у государства возьмется столько адвокатов для многочисленных госструктур, как будут оплачивать квалифицированную помощь муниципальные образования? Ведь в настоящее время далеко не каждый федеральный и региональный орган исполнительной власти имеет в штате более одного-трех юристов, а в случае повышения их статуса увеличится и нагрузка на бюджет. При общем падении юридической грамотности не только государственных служащих (при экономически и в социальном аспекте неоправданном омоложении кадров), но и судей, прокуроров, особенно абсурдно выглядит недопуск в суд грамотных граждан. Здесь же возникает предположение, что государственные служащие будут неправомерно получать адвокатский статус в упрощенном порядке, в этом видится и коррупционная составляющая.
Основной задачей разработанной Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи является формирование единой правовой основы предоставления юридических услуг в РФ. С 1 января 2023 года представительство во всех судебных инстанциях вправе будут осуществлять только адвокаты, а также лица, указанные в разделе IV Концепции (в частности, юристы, осуществляющие профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических подразделений (иных структурных подразделений) организаций). Одновременно предусматривается, что с 1 января 2023 года юридическую помощь в РФ на возмездной основе вправе будут оказывать только адвокаты и адвокатские образования.


Коммерческие организации, осуществлявшие деятельность по оказанию юридических услуг и намеренные продолжить ее в дальнейшем, до 1 января 2023 года должны будут привести свои фирменные наименования, учредительные документы, партнерские соглашения, трудовые договоры, а также соглашения с доверителями в соответствие с новыми правилами закона об адвокатуре и при соблюдении необходимых требований получить статус адвокатского образования.


Концепция утверждает, что правом предоставления юридических услуг обладает неограниченный круг лиц, к одной части которых применяется ряд специальных требований, а другие находятся в условиях минимального правового регулирования. Однако, неясно, правовое регулирование чего именно имеется в виду. Если экономика РФ объявляется рыночной, то тарифы на юридические услуги не могут подлежать регулированию, а правовому регулированию подлежат только лишь взаимоотношения такого бизнеса с налоговыми и другими контрольно-надзорными органами, внебюджетными фондами, и то в условиях «все еще не реализованной до конца» административной реформы, когда любые административные барьеры признаются крайне нежелательными. Такой контроль по закону осуществляется в отношении коммерческих фирм, индивидуальных предпринимателей, почему же тогда он объявляется минимальным, если осуществление надлежащего контроля (надзора) есть государственная функция?


Любой индивидуальный предприниматель, любое юридическое лицо вправе добровольно выбрать вид экономической деятельности для его осуществления. Адвокатская деятельность относится не к предпринимательской, но к «иной экономической деятельности». Экономическая деятельность не может не относиться к какому-либо виду. Но «деятельность в области права» как вид разработчики проекта не собираются исключать из классификатора ОКВЭД. Тогда, следуя этой логике, нужно вносить изменения в ГК РФ о том, что граждане, их объединения вправе осуществлять любую экономическую деятельность – за исключением деятельности в области права. А это беспрецедентно, как беспрецедентно с позиции гражданского права и преобразование коммерческих негосударственных организаций в некоммерческие, фактически предложенное Концепцией.


Упорно апеллируя к «нерегулируемому сегменту рынка» разработчики Концепции игнорируют то, что, во-первых, адвокатская деятельность не является предпринимательством и не имеет отношения к «свободному рынку», а во-вторых, индивидуальные предприниматели и юридические фирмы как раз являются сегментами свободного рынка и, следовательно, государство имеет возможность их контролировать. Наконец, в-третьих, «регулируется» рынок только в конкретных целях, так как государство должно регулировать не рынок, а защиту конкуренции и не допускать монополизации. Объектами государственного регулирования рынка являются конкретные проблемы, например, уровень занятости и ценообразование, внешнеэкономические отношения.


Также Концепция ссылается на доклад Роспотребнадзора, в котором говорится: «потребитель не в состоянии выбрать действительно квалифицированных исполнителей среди множества рекламируемых предложений услуг юридических компаний и отдельных юристов». Однако любой практикующий юрист и любой клиент, которому приходится часто обращаться за юридическими услугами, не видят в этом проблемы, вернее, видят в этом проблему, которую невозможно разрешить государственным регулированием и правилами. Учитывая специфику юридических услуг, это не защитит от «несения (клиентами) дополнительных расходов, не дающих ожидаемого или обещанного результата». Здесь так и хочется добавить – особенно по делам об оспаривании решений и действий государственных органов, когда наипрофессиональнейшие юристы, адвокаты оказываются не в силах противостоять принятию неправосудных решений.


Тезис о том, что государство лишено возможности исключить из рынка недобросовестных юристов для санации рынка, также не выдерживает критики, поскольку критерий оценки недобросовестности и категория лиц, управомоченных на принятие такого решения, на законодательном уровне не регламентированы (опуская пока вопрос о соответствии такой процедуры общим принципам правового регулирования). Никто не понесет и ответственность в случае если по различным субъективным причинам многие «добросовестные» юристы не пройдут квалификационный экзамен и не получат статус адвоката. Одной из таких субъективных причин несомненно является пресловутый «имущественный ценз» - вступительный взнос в адвокатскую палату, пусть оплачиваемый не до, а после процедуры принятия в членство.


Провозглашение единого порядка в сфере оказания юридической помощи как ориентированное на интересы граждан и организаций – получателей юридических услуг необоснованно, особенно с учетом того, что реальные доходы населения в последние годы неуклонно падают, а экономика страны постоянно находится в предкризисном состоянии. Также в продвижении идеи «адвокатской монополии» многие видят своеобразный искусственный отбор адвокатов более конформистского по отношению к власти толка. Кроме того, можно подозревать в новом государственном подходе и попытку ограничения деятельности иностранных или совместных юридических фирм и агентств с целью иметь также возможность давления на них.


Важно понимать, что такой подход к правовому регулированию осуществления юридической помощи лишает возможности ее получения гражданами с небольшим доходом, коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями с незначительной прибылью – и совершенно лишает такой возможности некоммерческие организации и объединения граждан, не извлекающие прибыль и не имеющие бюджетного финансирования.

2.3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН В ФОРМЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящее время в России особенно остро ощущается проблема становления и функционирования территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Это связано, прежде всего, с тем, что без развитого местного самоуправления невозможна модернизация государственного управления в стране, а также дальнейшее проведение административных реформ. Формы организационной деятельности местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ .


В статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Органы территориального общественного самоуправления не являются органами, через которые осуществляется власть народа и не входят в систему органов местного самоуправления. Степень развития ТОС в муниципальном образовании и субъекте РФ должна свидетельствовать о процессах демократизации общественного сознания как в пределах отдельного региона, так и во всей стране.
Однако на практике мы наблюдаем, с одной стороны, повышение активности граждан, их желание объединяться для решения проблем на местном уровне, как бы в границах того конкретного места, где они проживают, с другой стороны – уклонение государства от исполнения некоторых своих важнейших функций в части бюджетного финансирования, которое, разумеется, связано и с неоднозначной экономической и внутриполитической ситуацией в стране.


В 90-е годы изменились не только законодательство и административно-территориальное устройство – сменился государственный строй. Россия встала на путь демократического развития. Казалось бы, граждане должны были получить теперь больше прав, чем они имели при ограничивающим их в правах советском строе. И они получили такие права, возникла частная собственность: на квартиры, комнаты, дачные и садовые дома, земельные участки.

Однако вместе с правами они получили обязанностей более, чем у них было раньше. Они вправе распоряжаться своей собственностью, и вместе с этим обязаны содержать (как и содержали) свои квартиры, земельные участки, садовые и дачные домики. Но парадоксально, что они оказались также обязанными содержать инженерные сети своего многоквартирного дома, за многие десятилетия самортизированные государством (которое было и собственником и балансодержателем). Ежемесячно делать взносы на капитальный ремонт многоквартирного дома, рискуя не дожить до того момента, когда он будет произведен.


О подобном неправовом решении вопроса инфраструктуры садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан, реализованном по инициативе исполнительных органов власти в законопроекте №1160742-6 и затем в Законе № 217-ФЗ, аналитики высказывались в связи с разработкой и обсуждением проекта закона. На состоявшихся в ноябре 2016 г. общественных слушаниях с критикой законопроекта и требованием его отзыва выступали не только представители органов управления таких объединений, но и представители созданных ими союзов, ассоциаций, общественных движений. Однако на настоящий момент мы не видим, чтобы поднятые вопросы были отражены и решены в принятом Законе № 217-ФЗ.


ТОС может осуществляться в пределах любых территорий проживания граждан от жилого микрорайона и сельского населенного пункта, не являющегося поселением в силу малочисленности проживающего в нем населения, до многоквартирного жилого дома, его подъездов и группы жилых домов (в том числе индивидуальных). Согласно ст.27 Закона № 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.


Формулировка «осуществление инициатив под свою ответственность» требует разъяснений не только с позиции норм Закона № 131-ФЗ, но и с позиции общих принципов правового регулирования, так как порождает неопределенность, поскольку вопросы местного значения на любой части территории поселения (а любое городское либо сельское поселение в настоящее время имеет статус муниципального образования) находятся в ведении и являются расходным обязательством муниципального образования.


Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС, которые избираются на таких собраниях и конференциях. ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.


Таким образом, регистрация принятых гражданами уставов ТОС – это обязательное условие, однако государственная регистрация ТОС в одной из организационно-правовых форм юридического лица – необязательное. Юридический факт создания (учреждения) корпоративной некоммерческой организации ТОС должен быть отражен в уставе. Трудно назвать существование такого юридического лица несомненным преимуществом перед ТОС, не являющимся юридическим лицом, так как негосударственные коммерческие и некоммерческие организации в российских реалиях существуют в достаточно непростых условиях и обстоятельствах. Большинство из них испытывает неправомерное давление со стороны государственных органов, несмотря на объявленную несколько лет назад административную реформу.


Достаточно спорные нормы содержит ч.6 ст.27 Закона № 131-ФЗ, например, следующую: собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Противоречие здесь заключается в том, что именно следует понимать под «жителями» и следует ли признавать «жителями» исключительно граждан, зарегистрированных на этой территории по месту жительства.


Норма не содержит положения об обязательности регистрации по месту жительства для осуществления ТОС, таким образом, остается вероятность неправильного толкования ч.6 ст.27 органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит регистрация устава ТОС. По общему правилу такое условие противоречило бы праву и законодательству, поскольку Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» не запрещает гражданам фактически проживать в любом месте по выбору граждан. С учетом того, что не в любом помещении гражданин может зарегистрироваться по месту жительства, а только в том, которое изначально зарегистрировано как жилое либо признано жилым в установленном порядке, к жителям следует относить и граждан, постоянно проживающих в собственных домах, но не зарегистрированных в них по месту жительства.


Дефиниции понятия «житель» российское законодательство не содержит, чем не оправдано использование такого термина в статьях о ТОС Закона № 131-ФЗ, так как оно допускает неправильное правоприменение. В связи с приведенными выше замечаниями следует также упомянуть садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан в том аспекте, что многие садоводы и дачники в настоящее время круглогодично проживают в своих «загородных» домах без регистрации в них по месту жительства и вправе проживать не только потому, что такие дома являются их собственностью, но и в силу того же Закона о праве граждан на свободу передвижения. Дополнительно – что касается Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также Москвы и Московской области – абзацы 3 и 4 ст.5 Закона № 5242-1 гласят:


«Гражданин РФ вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области.


Гражданин РФ вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области».


Конференция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. По аналогии с исключительной компетенцией общих собраний членов негосударственных некоммерческих организаций к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся установление структуры органов ТОС; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов ТОС; определение основных направлений деятельности; утверждение сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.


Деятельность органов управления, тем более – «деятельность органов ТОС» также не является строго дефинированным юридическим понятием, так как здесь не может иметься в виду экономическая деятельность (соответствующего вида экономической деятельности в классификаторе не существует), а следует, видимо, понимать буквально и в «бытовом» смысле – то, что органы ТОС «делают» и чем занимаются. Правовые нормы не должны содержать таких неопределенных терминов.


Интересен п.3 ч.8 ст.27, согласно которому органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.


Эта норма п.3 не выдерживает никакой критики. Хозяйственная деятельность органов управления (а не хозяйственная деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя) - это юридический и экономический нонсенс, особенно в случае если данное ТОС не зарегистрировано в качестве юридического лица. Орган управления какого-либо юридического лица не может являться экономическим (хозяйствующим) субъектом. В случае же если ТОС не является юридическим лицом, охарактеризовать такую хозяйственную деятельность можно как совместное хозяйствование граждан по договоренности между ними.


При этом «полезную» норму содержит п.4 ч.8 ст.27 о том, что органы ТОС вправе участвовать в законотворчестве - вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления. Следует также отметить, что по п.10 ч.8 ст.27 органам местного самоуправления запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС, но в то же время по п.11 порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом самого муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами его представительного органа. Здесь нужно оговориться, что благодаря тому, что муниципальные образования принимают свои уставы согласно типовому уставу для муниципальных образований (МО), не следует ожидать серьезных разночтений в уставах разных МО в части порядка организации ТОС и выделения им средств местного бюджета, то есть вероятность того, что разные МО будут определять разные для ТОС условия, мала.


В том, что устав ТОС принимается объединенными действиями граждан, но не в целях создания юридического лица, полагаем, нет противоречия законодательству. Это своего рода принятие устава коллектива, что законом не запрещено. Положения ст.27 об уставе ТОС содержат аналогию с положениями российского законодательства об уставах корпоративных юридических лиц. Сомнительно следующее положение уставов - о необходимости установления порядка приобретения имущества, а также порядка пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами. Имущественные отношения есть неотъемлемая часть гражданско-правовых отношений, а ГК РФ не предусматривает наделения имущественными правами каких-либо коллективов, несмотря на то, что в переходный постсоветский период в практике такое понятие как коллективная собственность встречалось. Также, наличие обособленного имущества, способность осуществлять имущественные права есть основополагающий признак юридического лица, а ТОС может им не являться.


Еще одно замечание – по поводу п.1 ч.9 ст.27 о том, что в уставе ТОС устанавливается территория, на которой оно осуществляется. Понятие «территории» также относится к не определенным законом понятиям. Понятие «границ территории» применяется только к границам муниципальных округов, муниципальных районов, субъектов РФ. Поскольку без утверждения границ определить какую-либо отдельную территорию юридически и административно не возможно, то установить в уставе ТОС определенную территорию также представляется невозможным. Установление границы какой-либо территории внутри муниципального образования (округа) необоснованно и неправомерно.


Кроме того, закреплять какую-либо территорию ТОС в уставе нецелесообразно, так как в любой момент к ТОС захотят присоединиться и принять в нем участие какие-либо другие жители «окрестных» индивидуальных домов, многоквартирных домов, муниципального образования. Вносить в связи с этим изменения в устав (как того требует ст.27 Закона № 131-ФЗ) несколько абсурдно, не говоря уже о том, что ради этого созывать собрание, имеющее необходимый кворум, как мы видим это на примере общих собраний ТСЖ, СНТ и т.п. – затруднительно и в сжатые сроки не осуществимо.


Совершенствование правового регулирования в сфере садоводства и устранение неточностей должно быть направлено, по мнению многих критиков законопроекта, а затем – Закона № 217-ФЗ, исключительно на проблему отсутствия как таковой финансовой поддержки со стороны государства. Причем речь должна идти не о конкурсных программах (50% на 50% средств) для создания инфраструктуры, а об обязанности органов местного самоуправления обеспечивать инфраструктуру за счет бюджета, причем не дефицитного бюджета органов местного самоуправления, а бюджетов вышестоящих уровней. Правовым основанием для такого обеспечения является придание в последнее десятилетие всем подобным объединениям на территории РФ статуса населенных пунктов и, соответственно, закрепленное их правовое положение согласно административно-территориальному устройству и муниципальному делению (по Федеральному закону о ФИАС РФ).
Оставляя за скобками вновь создаваемые в настоящее время товарищест

ва, многочисленные ранее созданные (не только до введения в ГК РФ статьи 123.12, но и до принятия первого закона о ТСЖ, а также в советские годы) товарищества и дачные кооперативы были созданы совершенно для других целей – для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Экономическая деятельность, таким образом, в виду не имелась и как цель создания отсутствует. Осуществлять предпринимательство закон таким объединениям не запрещает, но оговоримся – извлекать прибыль они вправе категорически не за счет своих членов, а оказывая услуги третьим лицам, так как по закону некоммерческая организация не имеет интересов, отличных от интересов его членов. НКО – суть его члены, и производство работ либо оказание услуг НКО своим членам за плату на основании договора между НКО и его членами есть юридический нонсенс.


Исходя из этого, законодательное обязывание объединений осуществлять по сути деятельность по управлению эксплуатацией жилого/нежилого фонда вступает в противоречие с положениями об исполнителе коммунальных и жилищных услуг, которым является по прямому указанию закона коммерческая организация. Самая дорогостоящая по созданию и содержанию инфраструктура садоводств – электрические сети, газораспределительные сети – также теперь возложена на плечи граждан. Причем возложена в нарушение правовых норм (пока только фактически, но принятым законопроектом это будет законодательно закреплено и получит правовую основу): объединение не могло являться собственником инфраструктуры до 1992 г., так как не было частной собственности; после 1992 г. бывшие государственные предприятия, которые акционировались в энергокомпании объявили государственные электросети собственностью садоводств против их волеизъявления; в тех садоводствах, к которым подвода электроэнергии и газораспределительных сетей не было, приходится сооружать эти сети на свои средства, то есть на средства граждан. Иными словами, сами создают, сами содержат, распорядиться могут только безвозмездно (передать созданные сети в собственность государственных компаний), но при этом еще и платят налоги как на собственность.


Садоводческие и дачные некоммерческие объединения граждан в настоящее время исчисляются многими тысячами, а граждане, так или иначе вовлеченные в такие правоотношения – десятками миллионов. Живы многие из тех людей, кто стоял у истоков их создания в 50-60-е годы прошлого века. По их письменным и устным воспоминаниям и свидетельствам, по сохранившимся документам мы знаем (а иначе не могло и быть), что инфраструктура дачных кооперативов и садоводств в те годы создавалась не на средства граждан-застройщиков, а на средства учреждений и предприятий, работникам которых были отведены земли под дачное строительство или садоводство, то есть в любом случае - на средства государственного бюджета. Электрические сети вместе с трансформаторными подстанциями, летние водопроводы, скважины, пожарные водоемы, вырубка лесов, разметка и сооружение дорог – все это требовало значительных средств и не могло быть осуществлено на ограниченные частные накопления. Уличное освещение, пожарная безопасность, вывоз коммунальных отходов, сооружение инженерных сетей электро-, газо-, тепло- и водоснабжения - их содержание в любом демократическом государстве является общественным благом, осуществляется на бюджетные средства, предоставляется всем без исключения гражданам, независимо от того, оплачивают они налоги или не оплачивают. Удивительно, что все перечисленное имело место в нашем государстве при социализме, но теперь при демократии общественные блага сокращаются на глазах. В этом усматривается противоречие и общим принципам построения демократического государства и нормам международного права.


В настоящее время многим представителям садоводческих и дачных некоммерческих объединений становится понятно, что такие формы изживают себя в силу многих факторов. В частности потому, что большинство активных членов таких объединений являются пенсионерами, а более молодые поколения уклоняются от участия в органах управления. Становится все труднее содержать так называемое общее имущество, регулярно контролировать сбор значительных средств (до миллиона рублей в месяц и более), а новый законодательный акт налагает обязанности еще и по созданию инфраструктуры. При наличии установленной федеральным законом формы территориального общественного самоуправления, было бы целесообразным и разумным законодательно проработать постепенный переход всех садоводческих и дачных объединений к такой форме существования, и что является более обоснованным с позиций права – без образования юридического лица.

 

Заключение


В силу серьезности поставленных в работе проблем и недостаточной своей компетентности соискатель квалификации магистра не вправе выносить безапелляционные заключения, но вправе обозначить интересующие его вопросы и обосновать их значимость. Важно было также постараться найти корни выявленных проблем, отследить по законодательным актам правовое регулирование вопросов, связанных с такими объединениями. Авторы изученных нами диссертационных исследований подходили к вопросу о правосубъектности некоммерческих организаций и объединений, изначально занимая позицию, что они являются юридическими лицами, и не рассматривая при этом вопрос, должны ли они ими являться и могут ли они юридическими лицами не являться.


Регулирующий внутренние правоотношения в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (и отдельные моменты существования таких объединений в публичном правовом поле) Закон № 66-ФЗ, действие которого закончится 1 января 2019 года, сохраняет преемственность правового регулирования в отношении садоводческих товариществ, дачно-строительных кооперативов в ХХ в. до начала становления рыночной экономики в России. Период с 1992 до 1998 года, когда был наконец принят Закон № 66-ФЗ (напомним, что ранее в законодательстве СССР и России такие объединения не только не имели специального закона, но и не упоминались в гражданских кодексах республик, за исключением того, что форма существования дачно-строительного кооператива отвечала положениям ГК РСФСР о кооперативной собственности), а также последующие несколько лет были относительно «спокойными» для таких объединений. Они не являлись стороной иных судебных процессов, кроме тех, которые были инициированы изнутри, а именно – споров между членами объединений, между членами объединений и правлением и т.п.


Начиная примерно с 2005 г. стали наблюдаться контрольно-надзорные вмешательства со стороны органов пожарного надзора, экологического надзора, налоговых и других органов, ранее не имевшие места в отношении садоводческих и дачных некоммерческих объединений. Что же изменилось именно в указанные годы? Этот переломный момент и его последствия подробно рассмотрены в параграфах 1.2, 1.4, 1.5, и одной из причин вероятнее всего является исключение из законодательных актов термина «предприятие» с его заменой на другие: сначала – «организация», затем – «юридическое лицо». Причем термин «организация» так и не обрел дефиниции в законодательстве, и сохраняется правовая неопределенность в понятийном аппарате, при том что НК РФ оперирует исключительно понятием «организация», а КоАП РФ – «юридическое лицо».


В отсутствие законных оснований для привлечения некоммерческих объединений к ответственности таким косвенным основанием стала их повсеместная государственная регистрация в качестве юридических лиц, осуществлявшаяся согласно принятому в 2001 году Закону № 129-ФЗ, но не в добровольном, а фактически в принудительном порядке. Соответственно в то же время в судебной практике они появляются в качестве лиц, привлекаемых по делам об административных правонарушениях в порядке введенного в действие КоАП РФ, который устанавливал вину юридических лиц. Надзорные органы стали полагать их субъектами административных правоотношений, а органы прокуратуры также и субъектами гражданско-правовой ответственности. Действия и решения указанных ведомств в некоторых случаях принимают критический, даже абсурдный характер: к примеру, один из дачных поселков получил предписание в определенный срок построить на собственные средства наружный противопожарный сухотруб протяженностью 11 километров.


Защита прав некоммерческих объединений и защита их от незаконного возложения обязанностей оказывается проблематичной, когда на другой стороне спора – орган государственной власти, демонстрирующий непонимание их правового статуса и, как следствие, неправильное правоприменение. В то же время кардинальные изменения в главу 4 ГК РФ о юридических лицах, внесенные Законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ, никак не затронули основополагающую для ГК РФ статью 2 о том, что гражданское законодательство определяет правовое положение именно участников гражданского оборота, тем более, в статью 50 был внесен пункт 6, согласно которому к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства по статье 2, правила Кодекса не применяются.


Однако в силу неправомерного обязания, фактически, понуждения пройти в 2002 г. государственную регистрацию в качестве юридических лиц, а в 2004 году – «выбрать» вид экономической деятельности, садоводческие и дачные объединения, ранее подлежавшие регистрации в органах юстиции, оказались в одной базе данных ФНС РФ с юридическими лицами – коммерческими организациями, государственными корпорациями и компаниями, унитарными предприятиями, правительственными некоммерческими организациями и НКО, созданными муниципальными советами. Такие действия можно расценивать как непрофессионализм власти или как умысел, а тем более – ошибку, но в результате был нарушен конституционный принцип доверия к установленному правопорядку, который гарантирует гражданам и объединениям граждан уверенность в неизменности своего официально признанного статуса. Защита уже приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование также является конституционным требованием.


В дальнейшем любая инициатива пересмотреть оформленные в таком порядке правоотношения с налоговыми органами пресекалась с обоснованием, что заявители изначально вступили в эти правоотношения якобы добровольно. При этом неопределенность в отношении организационной формы крестьянского (фермерского) хозяйства, которая первоначально была также отнесена к юридическим лицам, со временем была устранена. Крестьянское (фермерское) хозяйство по действующему законодательству вправе быть созданным как с образованием, так и без образования юридического лица. Что касается садоводческих и дачных объединений, абсолютно не имеющих, в отличие от указанных хозяйств, условий для осуществления экономической деятельности с целью извлечения прибыли, то им такое право так и не было предоставлено.


Целью «деятельности» объединения (указано в кавычках, так как законодательство РФ под «деятельностью» подразумевает экономическую деятельность, которую за 70 и более лет своего существования садоводства и дачные кооперативы никогда не могли осуществлять и не осуществляли) согласно статье 1 специального Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ является содействие его членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Такие объединения создавались, как правило, из городских жителей на базе государственных учреждений и предприятий, на средства таких учреждений, предприятий либо их вышестоящих ведомств с целью содействия отдыху граждан. Добровольное участие в дачной либо садоводческой застройке ограничивалось отбором (по решению коллектива и руководства таких учреждений, предприятий) кандидатов в индивидуальные застройщики, впоследствии – кандидатов в члены садоводства, огородничества либо дачно-строительного кооператива. Формулировка «на добровольных началах для содействия своим членам в решении общих хозяйственных и социальных задач» появилась уже в период становления рыночной экономики, но и она не соответствует ни одному из содержащихся в ОКВЭД видов экономической деятельности.


В современной России государственный контроль в сфере экономики направлен на деятельность, которую осуществляют физические и юридические лица с целью получения хозяйственно-экономической выгоды от ее осуществления. По ст.210 ГК РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник имущества, иное не установлено для СНТ и других объединений федеральными законами. С вступлением в силу Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой ГК РФ» утрачивал силу Закон РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» , пункт 2 ст.2 которого гласил: «Статус предпринимателя приобретается посредством государственной регистрации предприятия в порядке, установленном настоящим Законом и другими законодательными актами РСФСР. Осуществление предпринимательской деятельности без регистрации запрещается».


Отчасти несколько нестандартный объем данной работы как магистерской диссертации можно объяснить неизученностью поставленных проблем в связи, как кажется, с полным отсутствием интереса в юридическом сообществе к вопросам, перечисленным во введении. Удивляет и то, что в большинстве случаев адвокаты и юристы, когда им приходится выступать в качестве защитников таких объединений как юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, оспаривают исключительно меру или вид административного наказания, ссылаясь на малозначительность правонарушения, но не ставят перед судом или государственным органом вопрос о том, являются ли вообще подзащитные «юридические лица» правосубъектами административных отношений и, следовательно, административной ответственности. В то же время в юридической литературе, монографиях и учебных пособиях по административному праву такой субъект административных правоотношений как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан, отсутствует, причем также и в тех трудах, которые изданы уже после введения в действие КоАП РФ, содержащего положения о вине юридического лица и пришедшего на смену КоАП РСФСР , который устанавливал исключительно вину должностных (физических) лиц.


В соответствии с действующим КоАП РФ возможность привлечения в качестве должностного лица к административной ответственности руководителя организации или иного работника, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этой организации, ограничена условием, предусмотренным статьей 2.4 КоАП РФ. При производстве по делу в отношении такого лица должен быть установлен факт совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных (должностных) обязанностей. Но выборный общественный орган служебных обязанностей не несет и должностным инструкциям не подчиняется.


Государственные инспекторы органов контроля (надзора) являются государственными служащими, прошедшими конкурсный отбор, но если и имеют специальное образование, то юридического и экономического образования большинство из них не имеет, и это обстоятельство также влияет на правоприменение в отношении некоммерческих организаций в целом. При этом кроме ответственности должностного лица, вынесшего постановление либо передавшего материалы в суд, руководство также и в первую очередь несет ответственность за действия и решения подчиненного. Однако при наличии в КоАП РФ статьи об ответственности за предъявление незаконных требований такие примеры привлечения государственных инспекторов к ответственности нам не известны. Наиболее абсурдным видом наказания для обсуждаемых объединений являются административные штрафы, в особенности, их размер: известен случай, описанный в параграфе 1.3, когда мировой судья назначил штраф в размере 250 тысяч рублей садоводству, состоящему из 45 членов.


КС РФ в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П указывал: «Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения является так или иначе следствием виновности его должностных лиц или работников, привлечение которых к административной или уголовной ответственности не освобождает – в силу прямого указания КоАП РФ (часть 3 статьи 2.1) – от административной ответственности само юридическое лицо, притом что за совершение одного и того же административного правонарушения для юридических лиц обычно предусматриваются более высокие по размеру санкции по сравнению с физическими лицами. Такое правовое регулирование, будучи обусловленным спецификой административной деликтоспособности юридических лиц, сопряженной с причастностью к совершению административных правонарушений не отдельных индивидов, а создаваемых в установленном законом порядке коммерческих и некоммерческих организаций, на которые как на участников гражданского оборота возлагаются и сопутствующие осуществляемой ими деятельности риски и которые – в отличие от физических лиц – не признаются субъектами уголовной ответственности, является конституционно допустимым».


В данной работе мы утверждаем и доказываем, что «должностными лицами» граждане, действующие в выборных общественных органах, не являются, так как четко прописанные в законе ограниченные их полномочия не дают им право принятия самостоятельных решений; таким образом, виновные действия совершены ими быть не могут, и условия для состава и события правонарушения отсутствуют. К ответственности за административные правонарушения привлекаются участники гражданского оборота, которыми обсуждаемые объединения, как мы доказываем, не являются, экономической деятельности не осуществляют и предпринимательских рисков не несут. «Определяя порядок и условия привлечения юридических лиц к административной ответственности, закрепляя виды и размеры санкций, которым они могут быть подвергнуты, законодатель не вправе игнорировать того, что административная деликтоспособность данных субъектов правонарушений предопределена их свойствами (признаками) как особого вида объединений граждан».


Однако даже в авторитетных комментариях к кодексам РФ не встречается оговорок в отношении деликтоспособности некоммерческих организаций и объединений, не имеющих обособленного имущества на праве собственности. Такое непризнание проблемы приводит к заведомо неправосудным постановлениям, когда суды назначают административные штрафы некоммерческим организациям, не извлекающим прибыль, ровно в тех размерах, что и коммерческим, не только в минимальных размерах, но и в максимальных. Административный штраф как вид наказания в первую очередь и главным образом несет экономическую функцию, является экономической санкцией и не может быть применен в отношении лица, которое не является экономическим субъектом.


На втором месте по количественным данным после выявленной нами негативной тенденции привлечения к административной ответственности, находятся, по нашим наблюдениям, случаи обращения таких объединений за судебной защитой (до 15.09.2015 г. в порядке главы 25 ГПК РФ, впоследствии – в порядке административного судопроизводства) с оспариванием решений, действий, бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, оспариванием нормативных правовых актов, при нарушении их прав, незаконном возложении обязанностей. Исход таких споров также дает основания сомневаться в надлежащем, правильном применении норм и соблюдении принципов права со стороны органов власти, в том числе судебных. В качестве примеров можно привести оспаривание распоряжений надзорных органов либо любых распорядительных документов, в том числе предписаний по устранению нарушений требований пожарной безопасности, требований экологической безопасности; обжалование решений судебного пристава-исполнителя, оспаривание отказа в удовлетворении обращения к органам власти и т.п.


На третьем месте среди случаев проявления властных полномочий со стороны государства в отношении некоммерческих объединений можно указать привлечение их к гражданско-правовой ответственности. Садоводческие и дачные некоммерческие объединения как юридические лица по многим параметрам не вписываются в классификации организаций, обладающих гражданской правосубъектностью. Выступление некоммерческих организаций в роли самостоятельных юридических лиц обусловлено необходимостью их материального обеспечения, что не связанно с участием в имущественных отношениях. В связи с этим НКО в отличие от коммерческих организаций имеют целевую (ограниченную, специальную) правоспособность (п.1 ст.49 ГК РФ), но по закону могут использовать имеющееся у них имущество в целях предпринимательской деятельности, которую они вправе осуществлять на добровольных началах. Однако автором показано, что не могут садоводства и дачные объединения, а также ТСЖ и ЖСК извлекать прибыль, оказывая платные услуги своим же членам, к примеру, выступая в качестве управляющих компаний. В коммерческой организации также имеются члены (участники, учредители), но прибыль она извлекает, выполняя работы или оказывая услуги не своим учредителям, а сторонним лицам.


Гражданское правонарушение (деликт) – это частный или гражданско-правовой (delictum privatum) поступок, влекущий за собой возмещение вреда и ущерба или штраф, взыскиваемые по частному праву в пользу лиц потерпевших. Рассмотрение вины юридического лица как элемента субъективной стороны состава правонарушения позволяет определить вину юридического лица через вину его коллектива, но не всего коллектива, а только той его части, которая является носителем доминирующей воли и которая привела к совершению гражданского либо административного правонарушения. Виновность органов управления организации является основой для признания организации виновной и привлечения ее к в административной ответственности.


В гражданском праве вина юридических лиц проявляется через виновное поведение их работников и исходит из способности юридического лица в лице его органа (руководителя) предвидеть противоправные действия своих работников и своими действиями предотвращать их или пресекать. Вина в гражданском праве является субъективным условием гражданско-правовой ответственности (в административном праве – элементом субъективной стороны состава административного правонарушения).


Таким образом, одна из отличительных особенностей субъективной стороны и административного и гражданского правонарушения, совершенного юридическим лицом, проявляется в том, что вина юридического лица в совершении правонарушения есть субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, но определяемое по преобладающей воле. В случае садоводческих и дачных некоммерческих объединений приходится часто ссылаться и на то, что у такого объединения как у «юридического лица» не могут возникать интересы, отличные от интересов его членов, но в первую очередь – на то, что правление и его председатель как органы управления не обладают распорядительными полномочиями. Распорядительные полномочия предполагают, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения подчиненными лицами, а также распоряжаться имуществом, денежными средствами организации по своему усмотрению, в том числе – по единоличному решению.


Если орган управления юридического лица (в случае обсуждаемых объединений – помимо общего собрания его членов) – это структурно обособленная часть юридического лица, состоящая из одного лица или группы лиц, формируемая в порядке, установленном в законе и уставе юридического лица, действующая в пределах собственной компетенции, образующая и (или) изъявляющая волю юридического лица вовне, то в случае обсуждаемых объединений правление и председатель правления служат органами исключительно изъявляющими коллективную волю, но категорически не образующими ее. Вина выступает в роли заведомо существующего элемента состава гражданского правонарушения. Лишь при наличии вины объективные условия гражданского правонарушения образуют его состав. С.А.Коноваловым обосновывается положение о том, что нет гражданско-правовой ответственности без вины, и не должно быть исключений из принципа вины. Вина в гражданском правонарушении может быть вменена только предпринимателю либо владельцу источника повышенной опасности, то есть неправомерно признание вины за некоммерческими объединениями, если они не удовлетворяют этим условиям. Дополнение вины вредом, причиной которого явилось противоправное поведение владельца источника повышенной опасности, образует полный состав гражданского правонарушения.


Приспособленность обсуждаемых объединений к участию в гражданском обороте следует оценивать как более слабую, чем характерна даже для публичных образований (которые участвуют в нем через создаваемых ими юридических лиц – несобственников имущества). В первую очередь такие объединения совершенно лишены гарантий, которые обеспечивают непрерывную экономическую деятельность остальным типичным участникам гражданского оборота. Гарантии отсутствуют у них даже в такой сфере как способность к регулярной оплате потребляемых жителями таких поселков коммунальных услуг, поскольку традиционно до сих пор расчеты за такие услуги производятся по показаниям коммунальных приборов учета (общих счетчиков). Единожды поставив подпись под договором на энергоснабжение рукой своего законного представителя, не владея при этом электросетями, садоводство или дачное объединение находится в обязательственных отношениях, расторгнуть которые в современных условиях затруднительно без судебного решения, особенно в условиях, когда за одностороннее расторжение тебе отвечают «угрозами» отключить жилой поселок.


Споры таких объединений с ресурсоснабжающими, в том числе сетевыми организациями нередко рассматриваются арбитражными судами (которые в данном случае пренебрегают прямым указанием процессуального закона о подведомственности арбитражному суду споров с участием исключительно субъектов предпринимательства) – только на основании того, что таким объединениям присвоен код по ОКВЭД и они состоят на учете в налоговых органах. При этом в рассмотрении таких споров арбитражными судами есть положительный момент, так как в отличие от судов общей юрисдикции они более осведомлены в вопросах ресурсоснабжения и не только с юридической, но и с технической точки зрения. Однако требуется серьезная оценка для пересмотра такого подхода со стороны арбитражных судов к рассмотрению дел с участием некоммерческих организаций и объединений.


Что касается в целом ресурсоснабжения населения (а садоводческие и дачные объединения как потребители-абоненты приравнены к населению в части регулируемых тарифов), а также благоустройства и безопасности территорий, на которых население проживает, то здесь необходимо упомянуть о такой экономической категории, как общественное благо. Чистое общественное благо – благо, которое потребляется коллективно всеми людьми независимо от того, платят они за него или нет. Общественное благо обеспечивается государством на средства, поступающие от сбора налогов, но распределяется на всех в одинаковой степени, как на уплативших, так и на неуплативших налоги. Среди общепризнанных в экономической науке общественных благ можно перечислить обеспечение безопасности (армия, полиция, пожарная безопасность), благоустройство (сооружение, содержание и ремонт инженерной инфраструктуры, дорог, в том числе уличного освещения, вывоз бытовых отходов), к ним же относится и обеспечение судебной защитой, то есть, содержание судебной системы и т.п.


Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд выводов и предложений. Часть выводов корреспондируют вопросам, вынесенным на защиту, и содержат в себе рекомендации:


1. Правовой статус садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан обеспечивает ему право действовать в одной из организационно-правовых форм некоммерческой организации, установленных не ГК РФ, а специальным законом о таких объединениях, в том числе действовать без образования юридического лица по аналогии с общественными объединениями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Соответственно, следует вернуться к открытому перечню организационно-правовых форм некоммерческих организаций в статье 50 ГК РФ, а садоводческое некоммерческое товарищество не следует понимать под товариществом собственников недвижимости в том смысле, который ТСН придан ГК РФ.

2. Не обладая обособленным имуществом на праве собственности (аналогично КФХ, имущество которого не обособляется от личного имущества ведущих его граждан), несмотря на наличие аккумулированных денежных средств, поскольку они предназначены на определенные цели строго в соответствии с приходно-расходной сметой, не имея доходов в виде прибыли, садоводческие и дачные объединения не обладают ни гражданской ни административной деликтоспособностью, следовательно, и соответствующей правосубъектностью, и не подлежат гражданско-правовой и административно-правовой ответственности, также как и их законные представители – физические лица, поскольку те по закону не обладают распорядительными полномочиями и не вправе образовывать волю коллектива. Деликтоспособность предполагает способность самостоятельно нести ответственность за совершенные правонарушения, которая у таких объединений отсутствует в отсутствие обособленного имущества, несмотря на формальное причисление их к юридическим лицам. Помимо того, что вина объединения не может быть признана исходя из вины физического лица, пусть избранного в органы управления, но не имеющего полномочий по принятию самостоятельных решений, установление вины объединения в отсутствие вины физического лица будет также абсурдным, поскольку нельзя признать вину общего собрания в том, что оно приняло то или иное решение.

3. В то же время садоводческие и дачные объединения не могут не обладать правомочиями и не могут быть лишены таких правомочий как, в частности, действовать в соответствии со своим зарегистрированным уставом; от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права; защищать свои права и интересы в суде (в том числе при угрозе их нарушения), обращаться в вышестоящие органы и (или) в суд с оспариванием решений (полностью или в части), действий, бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц; создавать ассоциации (союзы). «Объектом правового регулирования могут являться и правомочия, носитель которых не обладает статусом субъекта права и не правомочен их осуществлять «своей властью и в своем интересе» на свой риск как самостоятельный участник гражданского оборота. Правомочия и субъективные права не совпадают в своем понятии и значении, и потому их отождествление не является обоснованным».

4. В принятом Федеральном законе от 29.07.2017 № 217-ФЗ значительный ряд положений требуют пересмотра как неконституционные и противоречащие иным отраслям права. При этом его основные положения, регулирующие внутренние правоотношения в обсуждаемых объединениях, фактически перенесены из действующего Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ лишь с незначительными изменениями. Очевидно, что основная задача, которую преследовали разработчики Закона № 217-ФЗ - сблизить по правовому регулированию садоводческие и дачные объединения с товариществами собственников жилья, опираясь на нормы ГК РФ о ТСН и ЖК РФ о ТСЖ. Наряду с сохранением правовых норм, аналогичных нормам Закона № 66-ФЗ, в новом Законе по сравнению с действующим мы наблюдаем и умаление прав: по ст.21 Закона № 66-ФЗ общее собрание может рассматривать любые вопросы и принимать любые решения, касающиеся объединения, но в Законе № 217-ФЗ такое положение отсутствует. Кроме того, в действующем Законе отдельная статья отводится защите прав таких объединений (содержащая полезную норму о том, что права подлежат защите и в случае угрозы их нарушения); аналогичной статьи новый Закон не содержит.

5. Действующие в настоящее время потребительские садоводческие и дачные кооперативы не могут быть реорганизованы, как того требует Закон № 217-ФЗ, так как основаны на паевых отношениях, а форму потребительского кооператива, прописанную в в ГК РФ, никто не отменял. Следовательно, существующие кооперативы могут быть реорганизованы только через ликвидацию с передачей членам кооператива индивидуально-определенного имущества, которое было внесено каждым в качестве паевого взноса (соответствующего паю имущества или его стоимости), но такой порядок реорганизации новым законом не прописан.

6. В отсутствие каких-либо разъяснений высших судов по вопросу правового статуса обсуждаемых объединений следует инициировать такое рассмотрение во взаимосвязи с оспариванием положений Закона № 217-ФЗ с 01.01.2019, когда он полностью вступит в силу. Правовой статус объединений, существующих с середины ХХ в. по настоящее время, не претерпел изменений в переходный период от советского к российскому праву (кроме наделения их правом иметь обособленное имущество), следовательно, никаких обязанностей у них возникнуть не могло, кроме обязанностей собственника, в случае приобретения ими в собственность имущества. То же относится и к собственности на землю – в отношении земельного участка, право собственности на который не зарегистрировано, они могут обладать только правами, но обязанности ими в этом случае не приобретаются.

7. В отсутствие обязанностей собственника, в отсутствие заключенных с кем-либо трудовых договоров либо договоров гражданско-правового характера садоводческие и дачные некоммерческие объединения нельзя обязать к постановке на учет в качестве налогоплательщика, налогового агента и страхователя и к предоставлению отчетности в налоговые органы, внебюджетные фонды, Росстат. Не извлекающая прибыли организация обязана отчитываться только перед тем, от кого она получает финансирование. Некоммерческие организации можно подразделить на те, которые существуют на благотворительные средства, внесенные на определенные цели, на средства бюджета, выделенные также на определенные цели, и полностью на средства своих учредителей. Два первых подлежат отчетности перед своими спонсорами, третьи подлежат только внутренней финансовой отчетности – перед своими членами (участниками).

8. При наличии оформленных трудовых отношений такие объединения должны быть на законодательном уровне освобождены от перечисления страховых взносов и уплаты НДФЛ, обязанность уплаты НДФЛ в таком случае остается за работником, а не работодателем. Также правомерным будет являться исключение сведений о коде ОКВЭД из ЕГРЮЛ по заявлению законных представителей таких объединений. Садоводства и дачные объединения должны быть незамедлительно исключены из Единого Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, который ведет ФНС РФ и в котором они в настоящее время неправомерно числятся в качестве микропредприятий. Необходимо также их безусловное исключение из ежегодных сводных планов проведения плановых проверок субъектов предпринимательства, формируемых и утверждаемых прокуратурой, в которых они фигурируют приблизительно с 2005 г.

9. Органы государственной власти, местного самоуправления фактически не оказывают никакого содействия садоводческим и дачным объединениям, за исключением принятия и реализации на региональном уровне программ 50%-ного субсидирования из бюджета. Так, Управление по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга декларирует, что осуществляет «проведение государственной политики Санкт-Петербурга в сфере развития, благоустройства и обслуживания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений», однако такое 50%-ное субсидирование возможно исключительно на основе конкурсного отбора, который ежегодно удается пройти немногим садоводствам города и Ленинградской области, при том что наличие у них средств в сумме не менее размера субсидии необходимо подтверждать выпиской банка.

10. При неучастии государства в благоустройстве и ресурсоснабжении большинства поселков обсуждаемых объединений такие поселки фактически независимо существуют на территории РФ по типу «анклавов», полностью обеспечивая свое существование на собственные средства, то есть средства граждан, населения. Однако на протяжении последних нескольких лет по данным базы ФИАС РФ все они имеют статус населенных пунктов в составе территорий муниципальных образований и официально являются согласно генеральным планам, правилам землепользования и застройки поселений жилыми зонами. Проживающие в таких поселках граждане (причем многие из них круглогодично, а не сезонно) оплачивают как собственники земельный налог на личный участок, налог на недвижимое имущество и транспортный налог. Государство также требует уплаты налога на земли общего пользования с самого объединения, но не исполняет государственных функций в части предоставления общественных благ на средства от сбора предназначенных для этого налогов.

11. С учетом узаконенного административно-территориального и муниципального устройства и деления РФ и сложившихся за последние десятилетия условий проживания граждан на таких территориях, многие садоводческие и дачные объединения по своему фактическому статусу все более и более приближаются к такой форме местного самоуправления как территориальное общественное самоуправление (с образованием либо без образования юридического лица). Остается только урегулировать такое положение законодательно, однако и в отсутствие прямого указания закона можно полагать, что правовые основания для использования жителями (населением) этих поселков всей полноты прав, которые приданы ТОС, уже имеются.

12. Ресурсоснабжение этих жилых зон должно быть безоговорочно, безусловно и безотлагательно (даже при отсутствии волеизъявления большинства членов таких объединений) передано государственным сетевым компаниям при максимально упрощенном порядке заключения индивидуальных договоров с потребителями – владельцами индивидуальных домов и земельных участков. Ситуация, наблюдаемая с отсутствием до сих пор адресов у индивидуальных строений, должна быть безотлагательно устранена; адреса должны присваиваться органами местного самоуправления по факту существования таких строений, независимо от наличия заявлений о присвоении адреса от их владельцев; заявление как необходимое условие может быть истребовано только в отношении вновь созданного объекта недвижимости.

Следует также четко провести «границу во времени», точнее, некую инвентаризацию по способу создания и отделить поселки объединений и сами объединения, возникшие и существовавшие еще в СССР (РСФСР), от тех, которые образовались после 1992 г. фактически сразу как кондоминиумы. В первом случае инфраструктура (дороги, в том числе, подъездные, электросети (линии, подстанции) и прочее) являлась в советские годы государственным имуществом, а в дальнейшем не была ими приватизирована в установленном порядке. Правовое регулирование, направленное на обязание их содержать и создавать какое-либо имущество против их воли, нужно исключить и оставить их в подчинении Закону № 66-ФЗ, при необходимости внося в него поправки. Новые нормы, регулирующие создание, содержание и ремонт инженерной инфраструктуры, следует принимать только в отношении садоводческих (дачных) объединений, образовавшихся в 90-е гг. и позднее как поселки-кондоминиумы, часто огороженные для прохода и проезда, с уже подведенной инфрастуктурой, стоимость которой закладывали в стоимость выставленных на продажу от имени объединения земельных участков.


Владельцы таких участков имеют достаточный доход, чтобы приобретать готовую инфраструктуру и вкладывать средства в ее содержание и развитие, содержать не только свои дома, но и благоустраивать прилегающую территорию. Если автор видит преимущества в дальнейшем существовании большинства объединений без образования юридического лица, то в отношении таких «кондоминиумов» нужно считаться с тем, что если сейчас эти товарищества или кооперативы созданы, зарегистрированы как юридические лица и выражают коллективную волю на самообеспечение, то их не нужно понуждать к ликвидации и навязывать им содержание за счет государства. Более того, если они будут продолжать содержать территорию и инфраструктуру целиком на свои средства, то такое юридическое лицо и граждане, проживающие на этой территории, должны быть освобождены от всех налогов местного уровня. И в качестве организации и в качестве просто населения их жители имеют право на выбор, на самостоятельное решение вопроса статуса своего проживания. Большинство остальных объединений, созданных несколько десятилетий тому назад, должны получать полную государственную поддержку, независимо от того, останутся ли они при этом в форме некоммерческого объединения, будут ли зарегистрированными или не зарегистрированными как юридическое лицо.


Исходя их вышеприведенных выводов, касающихся правоприменительной практики в отношении садоводческих и дачных объединений, и в условиях вступления в силу Закона № 217-ФЗ, положения которого во многом противоречат их правовому статусу, защита прав и интересов таких объединений в последующие годы видится все более и более проблематичной. Другие законодательные инициативы правительства РФ – в части норм процессуального права и регулирования рынка юридической помощи гражданам и их объединениям, в 2017 году внесенные в виде законопроектов либо обнародованные как перспективное направление, также усугубляют ситуацию по соблюдению и защите прав и интересов некоммерческих объединений. Иные выводы и рекомендации, обозначенные в результате настоящего исследования, заключаются в следующем:

1) По Конституции РФ, которой придана высшая юридическая сила и прямое действие, каждый имеет право на объединение, и свобода деятельности общественных объединений гарантируется (статья 30), таким образом, Конституция не содержит указания на то, что формы объединений (тем более – некоммерческих) должны быть строго прописаны, а их перечень ограничен; в этом Конституции РФ противоречит Закон № 99-ФЗ, внесший изменения в главу 4 ГК РФ, в частности, установивший исчерпывающий перечень форм некоммерческих организаций.

2) Отсутствие дефиниции в основных законах (даже при тождественности, а это также не разъяснено в законодательстве) таких понятий, как: деятельность, экономическая деятельность, хозяйственная деятельность, иная экономическая (хозяйственная) деятельность, организация, экономический (хозяйствующий) субъект (субъект экономической деятельности, субъект предпринимательства), отсутствие определения этих понятий в отраслевом законодательстве создает правовую неопределенность и искажает правоприменительную практику. В частности, определение экономического субъекта можно найти только в Приказе Таможенного комитета Союзного государства от 16.03.2001 № 2, экономической деятельности – во введении к Приказу Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст. Также согласно Закону о бухгалтерском учете Закон распространяется на экономические субъекты, но такое определение в нем отсутствует; в нормах КоАП РФ, ужесточивших санкции за нарушение бухгалтерского учета, не прописано, что они применяются к экономическому субъекту.

3) Крайне важно привлечь внимание широких кругов юридической общественности, правоприменителя и законодателя к необходимости (раз правоприменительная практика такие случаи допускает) разъяснения смысла, который понятию «юридическое лицо» придает КоАП РФ. То, что большинство его статей прописывает санкции для юридических лиц, не может означать применение этих санкций в равной мере к коммерческим организациям (а также организациям, получающим бюджетное финансирование) и к юридическим лицам – некоммерческим организациям, которые не являются хозяйствующими субъектами. Тем более, в отдельных статьях КоАП РФ, предусматривающих административное наказание для НКО, прямо указывается, что распространяются они на некоммерческие организации.

4) Садоводческие и дачные некоммерческие объединения граждан, независимо от их организационно-правовых форм, должны входить в круг субъектов, за которыми сохраняется предоставленное им до 1992 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками с освобождением от уплаты земельного налога, поскольку пользование землей по смыслу, который придан ему в законодательстве государства с рыночной экономикой, отличается от пользования землей в СССР. Российское право определяет пользование как употребление, применение, использование вещей в соответствии с их предназначением, что предполагает извлечение полезных свойств вещи хозяйствующим субъектом.

5) Неправомерным и неправосудным является обязание любой неправительственной некоммерческой организации со стороны органа государственной власти, местного самоуправления осуществить какие-либо действия, требующие материальных затрат. Более того, в судебной практике также имеются случаи удовлетворения подобных требований прокурора, предъявленных администрациям муниципальных образований, в защиту которых также необходимо выступить. Такие решения неправосудны в силу того, что местные администрации действуют как юридические лица – некоммерческие организации и финансируются за счет средств, которые выделяются им на основании утвержденного бюджета и бюджетной росписи. Следовательно, к ответственности за непринятие каких-либо мер, требующих финансовых затрат, должно привлекаться не муниципальное образование, а распорядитель бюджетных средств. Муниципальное образование может не располагать для этого достаточными средствами из тех, что поступают в местный бюджет.

6) Упомянутые в предыдущем пункте гражданские судебные процессы бывают инициированы исками прокуроров. Отдельной проблемой для предпринимателей (и не только предпринимателей) является отсутствие четкой регламентации проверок прокуратуры. Такое отсутствие приводит к многочисленным нарушениям прав субъектов проверок, должностные лица прокуратуры в силу такого отсутствия располагают практически неограниченными полномочиями. Главной отличительной особенностью прокурорских проверок остается на сегодняшний день отсутствие четкого правового регулирования: кто проводит проверки, какие документы должны быть предъявлены при проверке, предмет проверки, ее сроки, порядок ознакомления с материалами и т.д. На это обстоятельство уже обращал внимание КС РФ: «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора». С момента принятия этого постановления КС РФ прошло 17 лет, но ничего не изменилось. Только в последний год в законодательстве все же отмечены пока незначительные, но положительные сдвиги в этом направлении. Также для субъекта прокурорской проверки остается невозможным обжаловать ее основание, потому что оно не разглашается, не направляются уведомления и распоряжения.

7) Для обращения в суд общей юрисдикции еще в 2014 г. действовала редакция пп.7 п.1 ст.333.19 НК РФ, согласно которой госпошлина при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, составляла 200 рублей. В действующей редакции указанной статьи госпошлина для организаций возросла в десятикратном размере. Такое изменение может иметь экономическое обоснование в случае если заявителем является хозяйствующий субъект; для заявителя – некоммерческой организации это условие является неправомерным.

8) В связи с установленным Законом № 217-ФЗ исключением из правового регулирования дачных объединений с приравниванием их к садоводческим товариществам, в данной работе было указано на необоснованность такой инициативы, которая вызывает вопрос, почему не возникает инициатива о сближении дачного хозяйства с индивидуальным жилищным строительством, а также и вопрос – почему нормы, аналогичные нормам нового Закона № 217-ФЗ, не предполагается принять в отношении инфраструктуры жилых зон ИЖС. Зачем было приравнивать дачные участки к садовым, а не наоборот, если большинство уже не выращивает на них культуры, как впрочем и на садовых участках – все они давно представляют собой обыкновенные земельные участки жилых зон.

9) Вопреки распространяемому государственными энергетическими компаниями и органами власти утверждению, что электрические сети садоводческих и дачных объединений являются их собственностью, следует признать на государственном уровне: такая инфраструктура, созданная не только до 1992 г., но также и до окончания переходного периода в энергетике, когда закончилось акционирование государственных предприятий, изначально находилась в государственной собственности, и документы, подтверждающие ее приватизацию кем-либо, отсутствуют. Таким образом, вся инженерная, по крайней мере, энергетическая инфраструктура садоводств и дачных поселков так и остается государственной (несмотря на заявление сетевых организаций о якобы отсутствии инвентарных ведомостей). Вероятность создания инфраструктуры за счет членов объединений в период 1992-2000 гг. также ничтожно мала, так как это были годы экономического кризиса, когда граждане могли в лучшем случае обеспечить строительство только личного загородного дома.

10) Оспаривая правоприменительную практику, можно было бы опереться на разъяснения высших судов, однако таких разъяснений не имеется; ВС РФ и КС РФ по непонятным причинам обходят вопросы, касающиеся правового статуса таких объединений, и приходится ориентироваться на их позицию, отслеживая малейшие оговорки в постановлениях. Так, в пункте 77 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений ГК РФ об ответственности за нарушение обязательств» говорится, что снижение размера договорной неустойки, подлежащей уплате коммерческой организацией, индивидуальным предпринимателем, а равно некоммерческой организацией, нарушившей обязательство при осуществлении ею приносящей доход деятельности, допускается в исключительных случаях, если она явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, и выделенное нами подчеркивает, что ГК РФ регулирует правоотношения с участием НКО только в случаях извлечения ими дохода (в виде прибыли). Вправе ли НКО, не осуществляющая экономической деятельности и не получающая бюджетное финансирование, не владеющая имуществом на праве собственности, заключать возмездные сделки, даже договор энергоснабжения, если такая НКО не имеет экономической базы действовать на свой риск?


Трудно представить себе случай причинения материального либо морального вреда объединением конкретному гражданину (гражданам). Если в суде был бы доказан факт такого ущерба и виновность именно объединения (то есть, общего собрания, принявшего решение, а не конкретного лица из его органов управления), привлечение объединения к ответственности и взыскание с него компенсации являлось бы правомерным. Однако мы понимаем, что этот пример не имеет отношения к действительности, в первую очередь потому, что юридически ущерб можно нанести неправомерным приказом руководства организации, а не «решением собрания» его членов.


В гражданских процессах с участием такого объединения, где оно является ответчиком по неимущественным искам, мы все же наблюдаем иное, а именно – исковые требования граждан, являющихся или не являющихся членами объединения, о нарушении их прав председателем правления, правлением и восстановлении нарушенных прав, формально обращенные, тем не менее, к объединению как юридическому лицу. В случае признания судом по таким делам дополнительно и морального ущерба, его компенсация присуждается также юридическому лицу (фактически, членам объединения, так как его средства складываются не из прибыли, а из целевых взносов), несмотря на виновные в этом действия конкретных физических лиц. Такой казус остается без внимания правоведов и требует изучения.


Рассматривая правовые ситуации, когда гражданин, будучи или не будучи членом объединения, предъявляет неимущественные претензии общему собранию, следует учитывать, что судебное разбирательство таких претензий не будет в большинстве случаев являться спором о праве. Следовательно, можно сделать довольно неординарный вывод о том, что поскольку общее собрание является своего рода законодателем внутренних правоотношений, роль суда в споре между гражданином и представителем объединения (законным либо по доверенности, представляющим в любом случае это самое общее собрание) является аналогичной роли суда в административном производстве, то есть должна быть сведена к судебному контролю за правомерностью решения, вынесенного собранием (как в случае судебного контроля за решением, действием органа власти) либо исполнением решения собрания правлением и председателем – аналогично судебному контролю за действиями должностного лица.


В соответствии с определением, предложенным С.С.Алексеевым, предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. «В зонах неинтенсивного правового регулирования необходимо выделить два качественно различных случая: случая существования таких участков общественной жизни, которые требуют правового регулирования, которые реально, фактически еще не урегулированы или недостаточно урегулированы в правовом порядке; случая, когда общественные отношения таковы, что они и не нуждаются в интенсивном правовом регулировании (что характерно для сугубо личных, семейных отношений, где, по меткому выражению одного из отечественных правоведов, закон нередко скромно молчит)».


По Алексееву степень интенсивности правового регулирования зависит от его предмета, других факторов, и есть общественные отношения, которые если и нуждаются в правовом регулировании, то в «мягком», преимущественно диспозитивном. Представляется, что отношения, которые могут возникнуть у обсуждаемых нами объединений и обществом в целом, вовсе не нуждаются в интенсивном правовом регулировании. Так, не осуществляя предпринимательской или иной экономической деятельности, они обладают только правомочиями и не подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю, положенному в случае осуществления организацией какого-либо вида экономической деятельности, а также контролю со стороны органов юстиции, которому подлежат остальные некоммерческие организации - за соответствием их деятельности заявленным в уставе целям. Иными словами, у такого объединения есть права, но отсутствуют обязанности по обеспечению требований, которое подлежит контролю (надзору). Трудно удержаться от того, чтобы не повторить здесь вслед за С.Г.Соловьевым: «Если отношения объективно не нуждаются в правовом регулировании, но фактически получили его, то это означает, что государство излишне вмешивается в межличностные отношения, не оставляя личности пространства для самовыражения и саморегулирования».


Роль личности мы в данном высказывании отводим некоммерческому объединению граждан, поскольку демократическое государство призвано не вмешиваться даже в хозяйственную деятельность субъектов. Нет и отрасли права, к которой можно было бы «подогнать» правовое регулирование таких объединений; по этой причине их в последнее десятилетие неправомерно пытаются отнести то к сельскохозяйственным кооперативам, то к крестьянскому фермерскому хозяйству, то к исполнителям коммунальных услуг (в любом случае – к хозяйствующим субъектам), игнорируя то, что сам законодатель справедливо прописал в статье 1 Закона № 66-ФЗ: «...некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства».


Нужно понимать, что желая провести аналогии с правовым регулированием интересующего нас вопроса в западном праве, мы таких аналогий не найдем (оно не предусматривает колхозной, кооперативной, коллективной собственности) и опереться можем только на правовые нормы, регулирующие статус неправительственных некоммерческих организаций – non-governmental non-profit organizations. Если нет вопроса, проблемной ситуации, значит, нет и потребности в правовом регулировании и дополнительном нормотворчестве. В данном случае нужно говорить не о пробелах в законодательстве, а отчасти о правовой неопределенности, которую можно устранить дополнениями, уточнениями в существующих законах. Источником же большинства проблем является не неточность в законодательстве, а неправильное применение закона, основанное либо на некомпетентности правоприменителя либо – о чем, к сожалению, приходится говорить – на определенной линии государственного «поведения» в сторону избыточного контроля и вмешательства.


В некоторых случаях за помощью к государству обращаются члены объединений, если полагают, что им необходима судебная защита в споре с органами управления, например, садоводства (обратную ситуацию, когда объединение нуждалось бы в защите от его участника, трудно себе представить). При этом возможны ситуации, когда объединение может выступить в защиту своего участника в его имущественном либо неимущественном споре с государственным органом, к примеру, в качестве третьего лица в гражданском процессе, либо на стороне его участника в административном процессе в порядке КАС РФ. Таким образом, мы не видим примеров, когда объединение нуждалось бы в обращении к государству за судебной защитой от третьих лиц, кроме, возможно, случая, когда вновь образованное объединение испытывает некие административные барьеры со стороны муниципальных органов либо должностных лиц, как муниципалитета, так и органа исполнительной власти.


Тем парадоксальнее, что судебная практика и практика рассмотрения обращений, жалоб в административном порядке в последние годы приобрела устойчивый уклон в сторону признания возложения обязанностей на садоводческие и дачные некоммерческие объединения соответствующим закону. Иными словами, в настоящее время такие объединения излишне часто вынуждены прибегать к судебной защите от самого государства, органов его исполнительной власти, либо требовать от государства в суде или вышестоящих органах исполнения им его же законных функций. В случае с некоммерческими объединениями граждан, не осуществляющими деятельности, а представляющими собой всего лишь объединенный общими интересами коллектив (в какой-то мере для большинства из них – искусственно созданный при советским строе и существующий по инерции), мы не видим никакой необходимости в излишнем правовом регулировании сверх того, которое осуществлял до настоящего времени Закон № 66-ФЗ. Достаточно только задать вопрос – участниками каких правоотношений они являются как организации или должны являться (кроме своих внутренних правоотношений)?


Правосубъектность юридического лица носит, прежде всего, гражданский характер. Участником административных, налоговых, трудовых и иных правоотношений юридическое лицо может становиться лишь постольку, поскольку признается субъектом гражданского права. Вопросы о гражданско-правовом статусе обсуждаемых объединений, об отсутствии у них административно-правового статуса и о наличии у них права действовать без образования юридического лица необходимо рассматривать на стыке права и экономики. Взвешенное и последовательное решение всех проблем, возникающих в правоприменительной практике из неправильного толкования их правового статуса, возможно лишь путем привлечения внимания не только юридического сообщества, но и специалистов-экономистов. По Е.А.Суханову автономия воли участников гражданско-правовых отношений составляет принципиальное условие функционирования частноправовой сферы, обеспечивая ее саморегулирование и самоорганизацию. Лишь при ее признании допустимо основанное на частном интересе, свободное решение участников относительно того, вступать ли им в те или иные имущественные отношения или нет, а если вступать, то с кем именно и на каких условиях. Поэтому такие решения они принимают по своей инициативе, на свой риск и под собственную имущественную ответственность. В действительности, обсуждаемые в данной работе некоммерческие объединения, как правило, по собственной воле в имущественные отношения не вступают, а именно: дорогостоящую недвижимость и линейные объекты не приобретают и не создают с последующей регистрацией своего права – не говоря уже о том, что они не относятся к реальному сектору экономики.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты:


1. «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (вместе с «Протоколом [N 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом N 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)).
2. Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. N 237.
3. Конституция (Основной Закон) СССР (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», N 283, 06.12.1936.
4. Конституция (Основной Закон) СССР. Принята на внеочередной седьмой сессии ВС СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. // Сайт Конституции РФ. URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/red_1977/5478732/
5. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // «Собрание законодательства РФ» от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 3301.
6. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) (ред. от 26.11.2001) // «Ведомости ВС РСФСР», 1964, N 24, ст. 407.
7. «Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик» (утв. ВС СССР 31.05.1991 N 2211-1) // «Ведомости СНД и ВС СССР», 26.06.1991, N 26, ст. 733.
8. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 29.07.2002, N 30, ст. 3012.
9. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // «Собрание законодательства РФ» от 9 марта 2015 г. N 10 ст. 1391.
10. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ // «Собрание законодательства РФ» от 29 октября 2001 г. N 44 ст. 4147.
11. Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 30.05.1991, N 22, ст. 768.
12. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16.
13. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 № 138-ФЗ // «Собрание законодательства РФ» от 18 ноября 2002 г. N 46 ст. 4532.
14. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // «Собрание законодательства РФ» от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1.
15. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
16. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.1994, N 13, ст. 1447.
17. Федеральный закон от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой ГК РФ» // «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, N 32, ст. 3302.
18. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» // «Собрание законодательства РФ от 29 октября 2001 г. N 44 ст. 4148.
19. Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» // «Собрание законодательства РФ», 12.05.2014, N 19, ст. 2304.
20. Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // «Собрание законодательства РФ» от 31 июля 2017 г. N 31 (часть I) ст. 4766.
21. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // «Собрание законодательства РФ» от 20 июля 2015 г. N 29 (часть I) ст. 4344.
22. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // «Собрание законодательства РФ» от 28 июля 1997 г. N 30, ст. 3594.
23. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 443-ФЗ «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // «Собрание законодательства РФ» от 30 декабря 2013 г. N 52 (часть I) ст. 7008.
24. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // «Собрание законодательства РФ» от 8 октября 2007 г. N 41 ст. 4849.
25. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // «Собрание законодательства РФ» от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 6249.
26. Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // «Собрание законодательства РФ» от 12 ноября 2007 г. N 46 ст. 5553.
27. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // «Собрание законодательства РФ» от 26 декабря 1994 г. N 35 ст. 3649.
28. Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // «Собрание законодательства РФ» от 28 июля 2008 г. N 30 (часть I) ст. 3579.
29. Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» («дачная амнистия») // «Собрание законодательства РФ», 03.07.2006, N 27, ст. 2881.
30. Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // «Собрание законодательства РФ» от 13 августа 2001 г., N 33 (Часть I), ст. 3431.
31. Федеральный закон от 21.03.2002 № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» // «Собрание законодательства РФ», 25.03.2002, N 12, ст. 1093.
32. Федеральный закон от 23.12.2003 № 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // «Собрание законодательства РФ», 29.12.2003, N 52 (часть I), ст. 5037.
33. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, N 3, ст. 148.
34. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // «Собрание законодательства РФ» от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) ст. 3434.
35. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
36. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.
37. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // «Собрание законодательства РФ», 1996, N 3, ст. 145.
38. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // «Собрание законодательства РФ», 1995, N 21, ст. 1930.
39. Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // Собрание законодательства РФ», 1998, N 16, ст. 1801.
40. Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» // «Собрание законодательства РФ», 12.12.2011, N 50, ст. 7344.
41. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-I «О недрах» // «Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ» от 16 апреля 1992 г. N 16 ст. 834.
42. Закон РФ от 19.06.1992 № 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в РФ» // «Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ» от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1788.
43. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // «Ведомости СНД и ВС РФ», 13.05.1993, N 19, ст. 685.
44. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» // «Российская газета», N 152, 10.08.1993.
45. «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) // «Свод законов РСФСР», т. 8, с. 401.
46. Закон СССР от 8 декабря 1961 г. «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1961. № 50, ст. 525.
47. Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. № 11, ст. 164.
Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30, ст. 416.
48. Закон РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 27.12.1990, N 30, ст. 418.
49. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1991. №26, ст. 733.
50. Указ Президента РФ от 08.07.1994 № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предпринимателей на территории РФ» (вместе с «Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности») // «Собрание законодательства РФ», 11.07.1994, N 11, ст. 1194.
51. Указ Президента РСФСР от 11.11.1991 № 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 21.11.1991, N 47, ст. 1596.
52. Указ Президента РФ от 21.10.2002 № 1209 «О приведении актов Президента РСФСР и Президента РФ в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».
53. Указ Президента РФ от 20.12.1994 № 2204 // «Собрание законодательства РФ», 26.12.1994, N 35, ст. 3690.
54. Указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в РФ» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в РФ») // «Собрание законодательства РФ», 23.05.2011, N 21, ст. 2930.
55. Постановление Правительства РФ от 19.06.2002 № 442 «О порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц» // «Собрание законодательства РФ», 01.07.2002, N 26, ст. 2589.
56. Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 № 420 «О Федеральной службе государственной статистики» // «Собрание законодательства РФ», 09.06.2008, N 23, ст. 2710.
57. Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» // «Собрание законодательства РФ», 20.05.2002, N 20, ст. 1872.
58. Постановление Правительства РФ от 22.05.2015 № 492 // «Собрание законодательства РФ», 01.06.2015, N 22, ст. 3227.
59. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 312 // «Собрание законодательства РФ», 05.05.2014, N 18 (часть II), ст. 2158.
60. Постановление Правительства РФ от 18.08.1995 № 817 // Собрание законодательства РФ», 21.08.1995, N 34, ст. 3462.
61. «ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм» (утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 № 505-ст).
62. Приказ МЧС РФ от 28 июня 2012 г. № 375 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности» (с изменениями и дополнениями) // «Российская газета», № 192, 22.08.2012.
63. Приказ МНС РФ от 09.08.2002 № БГ-3-09/426 «О порядке постановки на учет в налоговом органе по месту нахождения юридического лица, зарегистрированного после 1 июля 2002 года» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 42, 21.10.2002.
64. Приказ МНС РФ от 27.11.1998 № ГБ-3-12/309 (в ред. от 24.12.1999) «Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при учете в налоговом органе юридических и физических лиц» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 1, 04.01.1999.
65. Приказ Государственной налоговой службы РФ от 13.06.96 № ВА-3-12/49 «Об утверждении Инструкции о порядке учета налогоплательщиков» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», 1996, N 3.
66. Приказ Государственной налоговой службы РФ от 13.06.1996 № ВА-3-12/49 «Об утверждении Инструкции о порядке учета налогоплательщиков» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 3, 1996.
67. Приказ Минфина России от 02.07.2010 № 66н «О формах бухгалтерской отчетности организаций» (Зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2010 N 18023) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 35, 30.08.2010.
68. Приказ Минфина РФ от 06.07.1999 № 43н (ред. от 08.11.2010) «Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» (ПБУ 4/99)» // «Экономика и жизнь», N 35, 1999.
69. Постановление Госкомстата РФ от 27.09.1995 № 157 // «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ», N 5, 1996 (опубликован без Постановления Госкомстата РФ от 27.09.1995 N 157).
70. Приказ Росстата от 29.12.2012 № 670 // «Российская газета», N 40, 25.02.2013.
71. Приказ Росстата от 31.03.2014 № 220 // «Российская газета», N 116, 26.05.2014.
72. Приказ ФНС России от 28.01.2016 № ММВ-7-14/41@ // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.03.2016.
73. Проект Федерального закона № 273154-7 «Об осуществлении представительства сторон в судах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.09.2017) // http://asozd.duma.gov.ru/ по состоянию на 27.09.2017.
74. Проект Распоряжения Правительства РФ «Об утверждении Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи» (по состоянию на 31.12.2015) (подготовлен Минюстом России) // http://minjust.ru/ по состоянию на 31.12.2015.

Обзоры законодательства и судебная практика:
1. Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010 - 2013 год (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 02.07.2014) //«Бюллетень Верховного Суда РФ», № 1, январь, 2015.
2. Обобщение судебной практики Пролетарского районного суда г.Ростова-на-Дону по делам, связанным с разрешением споров с участием садоводческих некоммерческих товариществ, за 2010-2012 гг. в связи с запросом Верховного суда РФ // ГАС «Правосудие». URL: http://proletarsky.ros.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=3&did=15
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 N 4-П // «Собрание законодательства РФ», 10.03.2014, N 10, ст. 1087.
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», N 8, август, 2015.
5. Определение КС РФ от 22.04.2004 № 213-О «По жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем «Единая Европа» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса РФ и статьями 2 и 5 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2004.
6. Постановление КС РФ от 08.10.1997 № 13-П // «Собрание законодательства РФ», 1997, N 42, ст. 4901.
7. Определение КС РФ от 18.01.2005 № 8-О «По жалобе Ивановского областного объединения организаций профсоюзов на нарушение конституционных прав и свобод положением подпункта 14 пункта 3 статьи 346.12 Налогового кодекса РФ» // «Вестник Конституционного Суда РФ», N 3, 2005.
8. Определение КС РФ от 06.06.2016 № 1170-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества «Авиационные редуктора и трансмиссии - Пермские моторы» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 7 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // «Вестник Конституционного Суда РФ», N 1, 2017.
9. Постановление КС РФ от 27.04.2001 № 7-П // «Собрание законодательства РФ», 04.06.2001, N 23, ст. 2409.
10. Постановление КС РФ от 18.07.2008 № 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. четырнадцатого ст.3 и п.3 ст.10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гр. В.В.Михайлова // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2008, N 31, ст. 3763.
11. Постановление Пленума ВС РФ от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс административного судопроизводства РФ и отдельные законодательные акты РФ» // Документ опубликован не был.
12. Постановление Пленума ВС РФ от 28.06.2012 №17 // «Бюллетень Верховного Суда РФ», N 9, сентябрь, 2012.
13. Постановление КС РФ от 25.02.2014 № 4-П // «Собрание законодательства РФ», 10.03.2014, N 10, ст. 1087.
14. Особое мнение судьи КС РФ Князева С.Д. по Постановлению КС РФ от 26.11.12 № 28-П // «Собрание законодательства РФ», 10.12.2012, N 50 (ч. 6), ст. 7124.

Монографии, учебные пособия:
1. Алексеев С.С. Теория права. М.: Бек, 1995. 320 с.
2. Афанасьев О.Н. Практический комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». М.: Издательство «Ось-89», 2003. 76 С.
3. Белых В.С., Винницкий Д.В. Налоговое право России. Краткий учебный курс. Издательство НОРМА. М., 2004. С.90.
4. Гражданское право (общая часть). Гражданские правоотношения. Автор: Свистунова Т.В., редактор: Александрова Л.И. URL: http://abc.vvsu.ru/Books/up_grazhd_pravo_obsch_ch/page0010.asp
5. Мелехин А.В. Административное право РФ. Курс лекций. М., 2009. 492 С.
6. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. 193 с.
7. Суханов Е.А. Гражданское право. Т.1: Общая часть: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» // [Ем В.С. и др.]; отв. ред. Е.А.Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. 720 с.
8. Туманов А.В., Тришина П.В. Некоторые аспекты деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан // М.: Издание Государственной Думы. 2014. 64 с.
9. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства // М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. 80 c.

Авторефераты:
1. Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010.
2. Гарипов Р.Ф. Деликтоспособность как правовая категория: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2010. С.2.
3. Коновалов С.А. Основание гражданско-правовой ответственности: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006.
4. Рыжова В.А. Институт правоспособности юридических лиц: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006.
5. Синицын С.А. Общее учение об абсолютных и относительных субъективных гражданских правах: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Москва, 2017.
6. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Краснодар. 2000.
7. Хабибуллина А.Ш. Гражданско-правовой режим управления юридическим лицом, находящимся на стадии ликвидации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2013.

Статьи, комментарии:
1. Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. № 1. С.14-25.
2. Белых С.В. Экономическая деятельность как конституционно-правовая категория: понятия, признаки // «Бизнес, менеджмент и право». URL: http://bmpravo.ru/show_stat.php?stat=625
3. Бутенко Е.В. Вина юридических лиц в нарушении договорных обязательств в гражданском праве РФ // URL: http://www.jourclub.ru/31/1201/
4. Воитлева З.А. Эволюция форм собственности в сельском хозяйстве России // URL: http://jurnal.org/articles/2011/ekon16.html
5. Джеломанова Н.В. О проблематике защиты прав некоммерческих объединений граждан при проведении мероприятий органами государственного контроля (надзора) // Правозащитная деятельность в современной России: проблемы и их решение: сборник научных трудов III Международной научно-практической конференции. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, 2017.
6. Джеломанова Н.В. Юридические коллизии в законодательной базе государственного контроля (надзора) // Портал Закон.ру. URL: https://zakon.ru/blog/2012/5/5/yuridicheskie_kollizii_v_zakonodatelnoj_baze_gosudarstvennogo_kontrolya_nadzora. 05.05.2012.
7. Ряховская А.Н. Особенности ЖКХ и их влияние на процессы финансирования: сайт научно-практического журнала «Эффективное антикризисное управление» // URL: http://www.info.e-c-m.ru/magazine/62/eau_62_35.htm
8. Сенников Н.М. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Издание СПб.: ЗУМЦ. 2008. 112 с.
9. Солдатов В.В. Конституционные права юридических лиц как предмет защиты в Конституционном Суде РФ // Современное право. 2007. N 9(1). С. 31-32.
10. Соловьев С.Г. Понятие предмета правового регулирования и его взаимосвязь с другими юридически категориями // «Вестник Пермского Университета. Юридические науки», вып. 1(15), 2012.
11. Степанов Д.И. Интересы юридического лица и его участников // Вестник экономического правосудия. 2014.
12. Степанов Д.И. От субъекта ответственности к природе корпоративных отношений // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 1. С. 20-75.
13. Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. № 1. С.5-12.
14. Суханов Е.А. О преобразовании юридического лица // «Вестник экономического правосудия РФ». № 10/2016. С.4.
15. Тристан Д. А. Объединения граждан как субъекты конституционных прав, свобод и обязанностей // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 30–36.
16. Чапурных Я.Н. Некоторые аспекты административной ответственности юридических лиц // Сайт арбитражного суда Кировской области. URL: http://www.kirov.arbitr.ru/press/press_self/227.html.
17. Шерстобоев О.Н. К вопросу о вине юридического лица как конструктивном признаке состава административного правонарушения // «Безопасность бизнеса». 2012. N 2. С. 2.
18. Комментарий к Конституции РФ на сайте КС РФ // URL: http://constrf.ru/razdel-1/glava-2/st-39-krf

 

Комментарии  

 
+2 #1 Ося 15.02.2018 11:39
О, наконец то , комильфО !
Цитировать
 
Prev Next

Пермские садоводы в борьбе за землю

Пермские садоводы в борьбе за землю

Семнадцатый арбитражный апелляционный суда отказал пермским садоводам в удовлетворении требований относительно возврата изъятых участков земли СНТ-14 либо компенсации за эти участки в сумме около 5 млн рублей.

Read more

Земли СНТ «Борок» останутся под арестом …

Земли СНТ «Борок» останутся под арестом до июня

Кетовский районный суд сегодня удовлетворил ходатайство прокурора Алексея Киселева и продлил арест на земельные участки СНТ «Борок» до 7 июня 2018 года, то есть до окончания судебного следствия.

Read more

Новое в законодательстве

Новое в законодательстве

1. Минстроем России предложен порядок расчета размера платы за содержание жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решение об установлении размера такой платы или о выборе способа...

Read more

Манифест

Вопреки сложившемуся мнению, мы не имеем финансовых взаимоотношений с государственными структурами, партиями и общественными объединениями, взаимодействуя с ними лишь в рамках информационного сотрудничества. Мы не гонимся за репутацией "жёлтой прессы". Любой человек может высказывать своё мнение на нашем форуме и комментировать любую статью, при соблюдении правил сайта.

Важно

Мнение Редакции может не совпадать с мнением авторов статей. Комментарии являются мнением авторов этих комментариев.

Предупреждение / Disclaimer: просматривая страницы этого ресурса, Вы автоматически соглашаетесь с Правилами сайта.

Баннер

НЕ "ЗАБЫВАЙТЕ" СВОИХ ПИТОМЦЕВ НА ДАЧАХ!

Имейте совесть!

не забывай животных

Баннер
Баннер

Кадастровая стоимость земель в садоводствах


Яндекс.Метрика

Пользователь

После регистрации становятся доступны все сервисы портала. (Форум, Комментарии и т.д.)

Информация из каталога:

  • Всего привязано к карте 2659 садоводств.